Overheid: investeer ons nu uit de crisis

Het is overduidelijk dat de coronacrisis op de korte termijn grote schade heeft veroorzaakt aan de Nederlandse economie. Maar als de crisis eenmaal achter de rug is, is de schade nog niet voorbij. Diepe economische crises hebben de vervelende gewoonte permanente schade te veroorzaken. De economie belandt namelijk op een lager groeipad. Ook voor de huidige crisis voorzien we dit: pas in de loop van 2022 is de economie weer terug op het niveau van eind 2019 en die misgelopen groei wordt daarna slechts beperkt ingehaald. Deze permanente schade kent verschillende oorzaken (zie voor een overzicht deze studie).

Arbeidsmarkt

Tijdens een crisis loopt de werkloosheid op, waardoor een groot aantal mensen langdurig thuis komt te zitten. Hierdoor daalt hun productiviteit, doordat ze kennis en vaardigheden mislopen die van belang zijn voor de rest van hun werkzame leven. Met name jongeren kunnen zogenoemde ‘litteken-effecten’ door werkloosheid langdurig achtervolgen. Voor Britse jongeren die te maken hebben gehad met werkloosheid is bijvoorbeeld aangetoond dat ze een lager loon hebben van wel 13 tot 21 procent op 41-jarige leeftijd. Hoewel de totale oploop van de werkloosheid door de omvangrijke overheidssteun voorlopig nog meevalt, is de jeugdwerkloosheid wel flink gestegen (figuur 1). Bovendien verwachten we een verdere toename van de werkloosheid in de loop van 2021.

Productiviteit

Ook de productiviteitsgroei kan een flinke tik krijgen door de coronacrisis. Dit gebeurt langs verschillende kanalen. Zo dalen de bedrijfsinvesteringen tijdens een crisis. Dit zorgt voor een lagere groei van de kapitaalgoederenvoorraad per werkende. Ook houden veel bedrijven door lagere omzet en winst minder geld over voor Research & Development (R&D) en innovatie. Uiteraard zijn er ook ondernemingen die garen spinnen bij de coronacrisis en hun omzet flink hebben zien toenemen, zoals supermarkten, webshops en producenten van software voor digitaal werken. Maar onder de streep staan veel bedrijven er aanzienlijk slechter voor dan voor de pandemie. Voor deze bedrijven is overleven nu het belangrijkste doel, niet innoveren.

Daar komt bij dat de coronacrisis heeft blootgelegd hoe kwetsbaar de hyperefficiënt opgeknipte internationale waardeketens van bedrijven zijn. We verwachten daarom een tendens naar verminderde globalisering en handel (zie ook deze studie). Dat is goed nieuws voor de robuustheid van waardeketens en voor het milieu, maar zorgt ook voor een lagere productiviteit. Een ander risico voor de productiviteit is dat schooluitval door de coronacrisis kan zorgen voor een flinke rem op de opbouw van menselijk kapitaal. Zelfs het mislopen van een beperkte hoeveelheid onderwijs kan al leiden tot behoorlijke schade. Zo laten studies zien dat het mislopen van tien dagen onderwijs of één uur per week al leidt tot significant lagere testscores van studenten.

Tot slot wacht na de coronacrisis nog een probleem voor de arbeidsproductiviteit. De grootschalige steunpakketten van de overheid houden veel bedrijven overeind. Dat is om veel redenen heel verstandig, maar het belemmert tegelijkertijd het zelfreinigende vermogen van de economie: hoogproductieve bedrijven komen op en vervangen laagproductieve bedrijven. Het huidige laagterecord van faillissementen is een indicatie dat dit proces momenteel is verstoord. Ook de lage renteomgeving zorgt mogelijk voor een stijging van het aandeel ‘zombiebedrijven’ in de economie. Zombiebedrijven zijn kwakkelende bedrijven met weinig perspectief op toekomstige winstgevendheid. Deze bedrijven zetten nog eens een extra rem op de productiviteitsgroei, omdat ze weinig investeren in vaste activa, menselijk kapitaal en innovatie. Een land als Japan heeft laten zien dat een economie decennialang last kan hebben van de ‘zombificatie’ van het bedrijfsleven.

De coronacrisis ontwikkelt zich duidelijk anders dan eerdere crises, vooral door de grote steunpakketten van overheden en centrale banken. Mede daarom is de omvang van de permanente schade nog onzeker. Zoals hierboven al aangegeven, lijken sommige effecten mee te vallen (bijvoorbeeld op de arbeidsmarkt), maar komen andere effecten juist bovendrijven (bijvoorbeeld het zelfreinigende vermogen van de economie).

Het is echter mogelijk deze permanente schade teniet te doen en de productiviteit op macroniveau via gerichte investeringen te verhogen. Productiviteit is geen “manna from heaven”, je moet er wat voor doen en dat is: investeren. En dan wel op de juiste manier.

Rol overheid

De rol van de overheid bij het verhogen van de productiviteit is groot. In de eerste plaats kan zij zelf investeren in onderwijs en onderzoek. Via onderwijs wordt het opleidingsniveau van werkenden verhoogd, waardoor zij productiever zijn. Via onderzoek door universiteiten en publieke kennisinstellingen ontstaat er publiek R&D-kapitaal, dat ook tot een hogere productiviteit leidt. In de tweede plaats kan de overheid bedrijven stimuleren of helpen om te investeren. Dat kan via fiscale prikkels, maar ook door bijvoorbeeld onzekerheid over de toekomst weg te nemen of een aantrekkelijk vestigingsklimaat te waarborgen. Publieke investeringen en stimuleren van private investeringen gaan vaak goed samen. Een publiek gefinancierd onderzoeksinstituut kan iets uitvinden waarmee een privaat bedrijf verder aan de slag gaat om het klaar te maken voor productie. Aangezien de arbeidsproductiviteitsgroei het afgelopen decennium bijna is gehalveerd (zie figuur 2), kun je je afvragen of de overheid haar katalyserende rol in het aanjagen van de binnenlandse investeringen de afgelopen periode wel voldoende heeft vervuld. Uiteraard heeft het kabinet Rutte III het Nationaal Groeifonds gelanceerd, maar dit is wel rijkelijk aan de late kant.

Samenstelling investeringspakket

Het volgende kabinet heeft met het Nationaal Groeifonds een instrument in handen om een investeringspakket met het bedrijfsleven samen te stellen. De vraag is hoe een investeringspakket voor de toekomst eruit zou kunnen zien en wat het de Nederlandse economie vervolgens oplevert. We hebben ons voor dit pakket laten inspireren door de Agenda 2030 van werkgeversorganisaties VNO-NCW en MKB Nederland en een recente RaboResearch-studie waarin we aantonen hoeveel investeringsruimte er is om de private en publieke R&D-uitgaven in Nederland te verhogen.

We rekenen twee pakketten door: een voor vijf jaar (in lijn met de investeringshorizon van het Nationaal Groeifonds) en een voor tien jaar. In beide gevallen zijn de investeringen verdeeld over de posten onderwijs, publieke R&D, private R&D, infrastructuur en duurzame energie. We kiezen voor een evenwichtige verdeling tussen deze posten, omdat op alle terreinen nog winst is te behalen en er waarschijnlijk afnemende meeropbrengsten zijn wanneer we alles in één potje stoppen. Tabellen 1 en 2 laten de verdeling van beide pakketten zien over de tijd. De laatste kolom geeft aan dat we uitgaan van cofinanciering vanuit het bedrijfsleven.

Het Nationaal Groeifonds is (mede) opgericht om dergelijke investeringen te financieren, maar is met een budget van 5 miljard euro per jaar te beperkt van omvang om dit te doen voor deze pakketten. Een uitbreiding van het fonds is dus vereist. Voor het tienjarige scenario is ook een verlenging van het fonds nodig van vijf naar tien jaar.

Uitvoering is belangrijk

We gaan er in onze analyse vanuit dat het beschikbare geld zinnig wordt geïnvesteerd. Vanuit verschillende hoeken zijn er al zorgen geuit of er bij het Nationaal Groeifonds wel voldoende regie is op waar de middelen naartoe gaan en of we in dezelfde uitvoeringsvalkuilen trappen als bij het Fonds Economische Structuurversterking (zie bijvoorbeeld FD, 2020). Concrete risico’s (niet uitputtend) zijn een trage en logge uitvoering, laagproductieve investeringen en niet-additionele investeringen. In het laatste geval gaat het om investeringen die wel vanuit het Groeifonds worden gefinancierd, maar ook zonder deze steun zouden zijn gedaan. Om dit te voorkomen, is het belangrijk gefundeerde beslissingen te nemen over welke investeringen een dergelijk fonds wel en niet moet financieren. Er is veel wetenschappelijk werk beschikbaar dat helpt om de goede keuzes te maken, zie bijvoorbeeld de Kansrijk-reeks van het Centraal Planbureau voor overzichten van kansrijk innovatiebeleid, onderwijsbeleid en wetenschapsbeleid.

Daar komt nog bij dat goed moet worden gekeken naar sectorale en regionale verschillen en waar welke investeringen het beste tot hun recht komen. Dit alles vraagt om een goede governance rondom het Groeifonds, waar best wat geld voor mag worden vrijgemaakt. Dit verdient zich namelijk al snel terug doordat het beschikbare geld beter wordt besteed.

De investeringspakketten stimuleren de economie op verschillende manieren. Ten eerste is er het directe effect van extra overheidsbestedingen. Er moeten mensen worden aangenomen of spullen worden ingekocht. Dit verhoogt de economische groei direct. Uiteraard leidt dit ook tot een groter begrotingstekort en een hogere staatsschuld. Ten tweede verhogen de investeringen de kapitaalgoederenvoorraad per werkende waardoor de arbeidsproductiviteit harder groeit en daarmee de economie als geheel. Ten derde zorgen de uitgaven aan R&D en onderwijs (en in veel mindere mate infrastructuur en energie) ervoor dat de totale factorproductiviteit (TFP) van de economie harder groeit. De TFP is de zuiverste maatstaf van de stand van de technologie, aangezien deze aangeeft hoe productief kapitaal en arbeid worden ingezet om toegevoegde waarde te creëren. Een omvangrijke literatuur onderzoekt de belangrijkste determinanten van TFP (zie bijlage 1 van deze studie). Belangrijke factoren zijn onder andere R&D, menselijk kapitaal, binnenlandse concurrentie, buitenlandse competitie via handel en directe investeringen, technologische ‘catching-up’ en ondernemerschap.

We gebruiken een endogeen groeimodel voor Nederland om de investeringspakketten door te rekenen. Dit model is uitgebreid gedocumenteerd in een eerdere studie. Het is belangrijk om te realiseren dat de TFP-effecten van investeringen geleidelijk ingroeien. Een investering nu leidt pas in latere jaren tot een hogere productiviteit. Net als andere investeringen zijn ook de investeringen in beide pakketten onderhevig aan afschrijvingen. Aangezien het investeringspakket tijdelijk is, zakt de TFP daarom op de lange termijn weer terug naar het pad zonder investeringen. Alleen bij permanent hogere investeringen blijft TFP doorlopend op een hoger niveau liggen.

Economische impact van extra investeringen

Figuur 3 laat de effecten van de investeringspakketten zien op het Nederlandse bruto binnenlands product (bbp) per inwoner.[1] Zonder investeringspakket komt het bbp per inwoner in 2035 1.500 euro lager uit dan zonder coronacrisis, een verlies van bijna 3 procent. Met het kortdurende investeringspakket slaat dit volgens onze berekeningen om in een stijging van 3.000 euro per Nederlander, ongeveer 6 procent meer. Met het tienjarige investeringspakket verdubbelt dit effect nog eens, waarbij het effect van de extra investeringen zelfs nog niet volledig is ingegroeid.

[1] Dit type groei-effecten zijn helaas slechts beperkt terug te zien in ramingen en doorrekeningen van het Centraal Planbureau. We hebben eerder aangegeven hoe dit volgens ons beter kan.

Kosten van extra investeringen

Uiteraard kosten de investeringen geld. De pakketten vergroten de begrotingstekorten en verhogen de overheidsschuld. Ten opzichte van het bbp wordt dit effect gedempt doordat het bbp hoger is. Figuur 4 laat zien dat hierdoor de schuldquote in de eerste jaren nauwelijks oploopt, maar op langere termijn wel in beperkte mate[2]. Gegeven de huidige lage (en zelfs negatieve) rente is het echter geen probleem de schuld iets te laten oplopen. Integendeel zelfs, door deze lage financieringskosten is dit juist een goed moment voor investeringen in een hogere productiviteit om zo sterker uit deze crisis te komen.[3] Het kabinet toont met het Nationaal Groeifonds ambitie, maar we laten hier zien dat het nog best wat ambitieuzer en structureler mag en kan.

[2] Voor het basispad gebruiken we de Actualisatie Verkenning middellange termijn 2022-2025 van het Centraal Planbureau. Voor de jaren na 2025 laten we de schuld lineair tenderen naar de CPB schuldprojectie in 2060. De schuld hebben we geschoond voor de door het CPB meegenomen stortingen in het Nationaal Groeifonds.

[3] Het kabinet volgt een vergelijkbare redenering in de Kamerbrief Nationaal Groeifonds.