Aftoppingsgrens pensioenopbouw terug op agenda?

Minister Koolmees van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft toegezegd dat de Tweede Kamer nog voor de zomer een nadere uitwerking van het pensioenakkoord ontvangt. In dit vorig jaar gesloten pensioenakkoord is afgesproken dat de hoogte van de premie leidend wordt voor de fiscale behandeling. Het maximum premiepercentage moet nog nader worden vastgesteld. Mogelijk wordt er ook nog aan andere vormen van fiscale begrenzing gedacht.

In de recente studie Kansrijk Belastingbeleid van het Centraal Planbureau wordt namelijk gehint op het verlagen van de zogeheten ‘aftoppingsgrens’. Dat is het maximumsalaris waarover pensioenopbouw fiscaal wordt gestimuleerd (zie box 1). “De fiscaal gunstige behandeling van pensioenopbouw en daarmee de verstoring van spaarbeslissingen kan worden verminderd door de grens voor premieaftrek te verlagen (in de uitwerking van het pensioenakkoord)“, aldus het CPB.

Hiervoor werd ook al gepleit ten tijde van de Tweede Kamerverkiezingen in 2017. Destijds waren politieke partijen GroenLinks, ChristenUnie en SGP voorstander van een verlaging van de aftoppingsgrens, zo bleek uit de doorrekening van de verkiezingsprogramma’s. Deze grens zou verlaagd kunnen worden naar bijvoorbeeld 70.000 euro of zelfs het maximumloon voor sociale verzekeringen (momenteel 57.232 euro per jaar).

In dit themabericht bespreken wij de voor- en nadelen van een mogelijke verlaging van de aftoppingsgrens.

Vanuit het perspectief van de overheid biedt een verlaging van de aftoppingsgrens de volgende voordelen.

1 Meer belastinginkomsten op korte termijn

Door de fiscale aftrekbaarheid van pensioenpremies loopt de overheid in 2020 circa 21 miljard euro aan belastinginkomsten mis; dat is veel hoger dan de gemiste inkomsten vanwege de hypotheekrenteaftrek (9,5 miljard euro) of de uitgaven aan huur- en zorgtoeslag (samen 8,1 miljard in 2018). Door de aftoppingsgrens te verlagen wordt er minder pensioen opgebouwd. Dit zou zich moeten vertalen in hogere belastinginkomsten. Daar staat tegenover dat op de lange termijn de belastinginkomsten lager uitvallen, doordat toekomstige gepensioneerden een lager inkomen hebben.

2 Pensioenhervorming wordt eenvoudiger

Een belangrijk onderdeel van het pensioenakkoord is de afschaffing van de doorsneesystematiek. Als de doorsneepremie wordt afgeschaft, ondervinden bepaalde leeftijdsgroepen hier nadeel van. Hierover is afgesproken dat dit voldoende gecompenseerd moet worden. Berekeningen van het CPB uit 2017 schatten de kosten op circa 60 miljard, afhankelijk van de hoogte van de rente. Die rekening zal moeten worden verdeeld tussen overheid, werkgevers, werknemers en pensioenfondsen, zo schreven wij destijds in ons themabericht over de afschaffing van de doorsneesystematiek. In de tussentijd staan pensioenfondsen er aanzienlijk slechter voor. Ook zien veel werkgevers hun financiële situatie verslechteren. Daarmee is het moeilijker geworden om geld te vinden voor compensatie. Door het maximumsalaris verder te verlagen worden de compensatielasten lager. Er moet immers gecompenseerd worden tot het nieuwe maximum, dat lager ligt dan de huidige grens. Dit betekent uiteraard ook dat de betreffende leeftijdsgroep (indirect) minder gecompenseerd wordt, waardoor het verlagen van de aftoppingsgrens juist controversieel kan zijn.

3 Verkorten balansen huishoudens

Veel Nederlandse huishoudens bouwen (verplicht) pensioen op en hebben tegelijkertijd ook een hypotheek. Het eigenwoningbezit is hoog onder midden- en hogere inkomens. Een hoge pensioenopbouw in combinatie met (al dan niet verplicht) aflossen van de hypotheek betekent dat er minder ruimte overblijft om zelf te sparen. Daardoor hebben Nederlandse huishoudens relatief weinig vrij beschikbaar spaargeld, vooral in de eerste helft van het werkzame leven. Daardoor is de consumptie van Nederlandse huishoudens gevoeliger voor (positieve en negatieve) inkomensschokken (zie ook Lukkezen en Elbourne, 2015; Teulings en Zhang, 2019). Een kleine groep werknemers dreigt zelfs ‘teveel’ pensioeninkomen op te bouwen: wie de gehele loopbaan deelneemt in een royale pensioenregeling én de eigen woning volledig aflost kan na pensionering zelfs een hoger vrij besteedbaar inkomen hebben dan ervoor. Wellicht hadden zij liever gedurende hun werkzame leven wat meer financiële armslag gehad (zie rekenvoorbeeld in Box 2). Door de pensioenopbouw te verlagen worden deze ‘huishoudbalansen’ verkort en wordt ‘oversparen’ tegengegaan.

Vanuit het perspectief van de werknemer zijn er zowel voor- als nadelen. Maar voor de meeste werknemers verandert er niets.

1 Voor veel werknemers verandert er niets

Het gemiddeld persoonlijk inkomen van werknemers is circa 45.000 euro. Wij verwachten dat de aftoppingsgrens in ieder geval niet lager dan 50.000 euro zal komen. Dat betekent dat circa 4 miljoen werknemers met een jaarsalaris lager dan 50.000 euro niets merken van een verlaagde aftoppingsgrens.[1]

De groep met een jaarlijks inkomen tussen de 50.000-100.000 euro bestaat uit meer dan twee miljoen personen (figuur 1) en een deel van deze groep kan dus voor het eerst te maken krijgen met een aftoppingsgrens.

[1] Tenzij zij parttime werken en het voltijdssalaris wél boven de aftoppingsgrens uitkomt. Bij parttime werk geldt een pro rata aftoppingsgrens.

Maar daarmee is de kous nog niet af. Een deel van deze twee miljoen werknemers met een jaarloon tussen de 50.000-100.000 euro bouwt nu ook niet over het hele salaris[2] pensioen op. Veel pensioenfondsen hanteren in hun basisregeling namelijk een grenssalaris dat ónder het wettelijk maximum van 110.111 euro ligt. Dat grenssalaris ligt vaak rond het niveau van het maximum dagloon voor de sociale verzekeringen (57.232 euro in 2020), maar ook lagere of hogere grensbedragen komen voor (figuur 2).[3] Zolang het nieuwe wettelijk maximum bóven het huidige grenssalaris blijft liggen, verandert er voor de deelnemers van deze pensioenfondsen niets, tenzij hun werkgever had geregeld dat zij naast de basisregeling ook nog deelnemen in een excedentregeling.[4] Wij weten niet hoeveel werknemers momenteel gebruik maken van een excedentregeling. Daarom kunnen wij helaas niet inschatten wat de precieze impact is van het verlagen van de aftoppingsgrens.

[2] Om precies te zijn: over de pensioengrondslag (loon – AOW-franchise).

[3] Bij veel van deze fondsen is er dan de mogelijkheid om via een aparte ‘excedentregeling’ pensioen op te bouwen over het salaris dat tussen het grensbedrag en het wettelijk maximum ligt. Deze keuze wordt bepaald door de werkgever en vakbonden of OR en geldt dan voor alle werknemers van de werkgever.

[4] Deze 20 grootste pensioenfondsen omvatten bijna 5 miljoen werknemers die (verplicht) pensioen opbouwen via hun werkgever. Dit is de optelsom van het aantal deelnemers per fonds, maar het aantal personen ligt lager. Er ontstaan dubbeltellingen als mensen in hetzelfde jaar (al dan niet gelijktijdig) meerdere banen hebben en zo pensioen opbouwen bij meerdere fondsen.

2 Voordeel van flexibiliteit

De werknemer is niet langer verplicht om pensioen op te bouwen over het loon boven de aftoppingsgrens en ontvangt daardoor een hoger loon. Dit geeft de werknemer de mogelijkheid het te besteden aan iets dat het beste aansluit op zijn persoonlijke situatie. Denk hierbij aan bijvoorbeeld studie voor de kinderen of het aflossen van de hypotheek.

Wie toch een hogere pensioenopbouw wil zou dit zelf moeten bijsparen in een netto-pensioenregeling, zoals die nu ook vaak wordt aangeboden voor werknemers met een brutoloon boven de 100.111 euro. Hoewel het CPB aanbeveelt om de fiscale sturing van de spaarbeslissing te verminderen gaan er echter ook stemmen op om dit bijsparen tóch fiscaal aantrekkelijk te maken (zie box 3).

De animo voor bijsparen zal ongetwijfeld groter zijn wanneer dit fiscaal aftrekbaar is. Maar ook de wijze waarop de regeling is vormgegeven is van groot belang, omdat veel mensen het maken van pensioenkeuzes uitstellen of afstellen. Dat weten we van zelfstandigen die volledig vrij[5] zijn in hun keuze om al dan niet pensioen op te bouwen, maar zien we ook bij de vormgeving van het netto-pensioen na de oorspronkelijke aftopping in 2015 (zie box 4).

[5] Voor zelfstandigen in bepaalde beroepsgroepen geldt wel een verplichte pensioenopbouw. Dat betreft (para)medici, dierenartsen, notarissen en schilders.

3 Nadeel van lagere pensioenopbouw

Vanuit huishoudperspectief kan een verlaging van de aftoppingsgrens zeer verschillend uitpakken. Indien beide partners gedurende hun hele loopbaan onder een goede pensioenregeling vallen, dan zijn zij wellicht gebaat bij de extra flexibiliteit. Maar steeds meer werkenden bouwen niet automatisch pensioen op. Daarbij gaat het niet alleen om zzp’ers, maar ook een groep van inmiddels bijna een miljoen werknemers van 21 jaar en ouder in loondienst zónder pensioenopbouw. Daarnaast zijn er werknemers die wel pensioen opbouwen, maar in een regeling die zeer karig is. Bij de verkiezingen in 2017 pleitte overigens alleen de PvdA voor een verplichte pensioenopbouw voor alle werkenden.

Het kan dus voorkomen dat een werknemer door baanwisselingen in het ene jaar een hoge pensioenopbouw heeft en in het andere jaar niet. En in een huishouden kan het zo zijn dat een van de partners niet of nauwelijks pensioen opbouwt terwijl de ander juist veel opbouwt, waarbij degene met de hoogste pensioenopbouw overigens niet degene met het hoogste salaris hoeft te zijn. De hoge pensioenopbouw van het ene jaar (of de ene partner) compenseert dan de lage pensioenopbouw van het andere. In deze situaties kan een verlaging van de aftoppingsgrens zorgen voor een flinke inkomensterugval na pensionering.

Voor deze huishoudens kan een systeem met twee grenzen (beschreven in box 3) enige uitkomst bieden. Een andere optie is het uitbreiden van de fiscale ruimte voor individuele vormen van pensioenopbouw zoals banksparen of lijfrente (‘derde pijler’). Dit is ook afgesproken in het pensioenakkoord. Voor beide opties is het echter wel noodzakelijk om het ‘pensioenbewustzijn’ van werknemers te vergroten, bijvoorbeeld door het vermelden van werkgeverspremies op de salarisstrook en een verplichte waarschuwing wanneer er geen pensioenregeling is, of deze als ‘niet adequaat’[6] kan worden beschouwd.

[6] In het kader van de Wet Arbeidsmarkt in balans heeft de regering een norm geïntroduceerd voor een ‘adequate pensioenopbouw’ voor payrollwerknemers, vanaf 2021.

In plaats van verlaging van de aftoppingsgrens die enkel de hogere inkomens raakt, kan er ook voor gekozen worden om pensioenopbouw van álle werknemers te verlagen, door een fiscale begrenzing van het premie-of opbouwpercentage. Zo heeft de overheid in 2014 en 2015 het maximale opbouwpercentage stapsgewijs verlaagd van 2,25 procent naar 1,875 procent (zie box 5). Hierdoor bouwt iedereen, dus ook de lagere en middeninkomens, minder pensioen op. Het verder verlagen van het opbouwpercentage lijkt ons niet wenselijk, om de volgende redenen:

De ‘kostprijs’ van pensioenopbouw is sterk afhankelijk van de rente en de levensverwachting. Hierdoor kunnen de hoogte van de premies en daarmee de belastinginkomsten van jaar op jaar door de rente flink wijzigen.

In het pensioenakkoord is afgesproken om pensioenregelingen en het bijbehorende fiscale kader ingrijpend te veranderen. Daarbij staat niet langer de hoogte van de opbouw centraal, maar de hoogte van de premie. Er is dan geen maximum opbouwpercentage, maar een maximum premiepercentage. Dat maximum premiepercentage is nog niet vastgesteld.

Wij denken dat de grens van de pensioenopbouw mogelijk verder zal worden verlaagd. Een verlaging van de aftoppingsgrens is wat ons betreft te verkiezen boven een verdere fiscale begrenzing van het opbouw- of premiepercentage.

Verder denken wij dat als het fiscale ‘plafond’ voor pensioenopbouw wordt verlaagd, het goed is om tegelijkertijd iets te doen aan de ‘vloer’, zodat meer werkenden een adequaat pensioen kunnen opbouwen.

Als er wordt gekozen voor een systeem met twee grenzen dan doen werkgevers die een aanvullende regeling boven het nieuwe grensbedrag aanbieden er goed aan om dit vorm te geven als een ‘opt-out’-model. Als je het immers belangrijk genoeg vindt om een dergelijke regeling op te zetten dan zorgt deze inrichting er ook voor dat er meer gebruik van wordt gemaakt.