Publieke kredietgaranties effectief in beschermen MKB in crisistijd

De coronacrisis zorgt voor een flinke terugval in de omzet van verschillende bedrijven. Het wordt hierdoor risicovoller voor banken om geld aan deze bedrijven te lenen. De kans dat het geld niet kan worden terugbetaald, wordt immers groter. Dit valt juist samen met een grotere kredietbehoefte bij de getroffen bedrijven, omdat zij tijdens de periode van minder inkomsten wel hun lopende uitgaven en investeringen moeten blijven dekken. Het gevaar van faillissementen van bedrijven die in normale marktomstandigheden wel liquide en gezond zijn, ligt hierdoor op de loer. Bovendien kunnen faillissementen van bedrijven die hard worden geraakt door de coronacrisis via netwerkeffecten leiden tot meer omvallende bedrijven. Samen met de vraaguitval door hogere werkloosheid kan dit zorgen voor schade voor de hele economie en niet alleen voor de getroffen bedrijven zelf. Om dit te voorkomen, heeft de overheid bestaande kredietgarantstellingsprogramma’s opgeschroefd en een extra programma in het leven geroepen. Ook in andere landen zijn uitbreidingen van of nieuwe garantstellingsprogramma’s ingesteld.

Bij leningen die onder een kredietgarantstellingsprogramma vallen, staat de overheid of een private partij garant (of ‘borg’) voor de terugbetaling van een deel van deze lening. Hierdoor kunnen bedrijven in veel gevallen een lening afsluiten die anders niet beschikbaar zou zijn.

Er bestaan verschillende soorten garantstellingsprogramma’s (OECD, 2013). Bij publieke garantstellingsprogramma’s staat de overheid borg voor een deel van de lening. De uitvoering wordt geregeld door de overheid – bedrijven kloppen voor de lening aan bij een overheidsloket – of door een directe partner van de overheid, zoals bepaalde banken. Bij publiek-private garantstellingsprogramma’s wordt het garantiefonds gevuld door zowel de overheid als private partijen. Wel draagt de overheid vaak het grootste deel bij aan het fonds. De uitvoering wordt overgelaten aan de private partijen. Ten slotte bestaan er volledig private garantstellingsprogramma’s, zoals mutual guarantee schemes. Hierbij staat een consortium bedrijven voor elkaar borg. Een bedrijf leent dan tegen onderpand dat niet alleen door het bedrijf zelf, maar door een groep bedrijven wordt verstrekt.

Voor de coronacrisis waren er al kredietgarantstellingsprogramma’s in Nederland, zoals de Borgstelling Midden- en Kleinbedrijf-kredieten (BMKB) en de Garantie Ondernemingsfinanciering (GO). Als gevolg van de coronacrisis is daarnaast de Kleine Kredieten Corona (KKC) garantieregeling in het leven geroepen. Bovendien zijn de BMKB en GO uitgebreid met corona-modules specifiek gericht op de huidige crisis. Al deze regelingen zijn publieke garantstellingsprogramma’s. Om gebruik te maken van deze regelingen vraagt de kredietverstrekker de garantie aan bij de overheid.

Ook tijdens de financiële crisis van 2007-2011 zijn kredietgarantstellingsprogramma’s ingezet om de kredietverlening uit het slop te trekken. De garanties compenseerden de hogere risico-aversie van kredietverleners. Bestaande programma’s zijn opgeschaald en in sommige gevallen zijn (tijdelijke) noodprogramma’s opgezet. Zo is in 2009 de Nederlandse GO in het leven geroepen als noodprogramma dat onder kabinet Rutte-II (2012-2017) structureel is gemaakt.

Tussen 2009 en 2015 heeft de Nederlandse overheid voor ruim 3,9 miljard euro garanties op MKB-krediet afgegeven (figuur 1). Het zwaartepunt lag in de eerste drie jaren. Rond 2012 zakte de vraag naar MKB-krediet weg in verband met de sterke conjuncturele neergang. De BMKB was in deze periode niet kostendekkend: door het hoge aantal faillissementen als gevolg van de crisis moest zo’n 384 miljoen euro aan verliesdeclaraties en uitvoeringskosten uit begrotingsmiddelen worden gefinancierd (Ministerie van EZK, 2019). Onder de GO-regeling verstrekte de Staat tussen 2009 en 2013 voor zo’n 1,1 miljard euro aan garanties (figuur 1). Hiervan is zo’n 27,3 miljoen euro als daadwerkelijk verlies door banken gedeclareerd, maar door de inkomsten uit onder andere provisies is in deze periode een overschot van zo’n 16,3 miljoen euro op de regeling geboekt (De Jong et al., 2014).

Diverse onderzoeken laten zien dat de kredietgarantstellingsprogramma’s wereldwijd een belangrijke bijdrage hebben geleverd aan het herstellen van de kredietverlening aan het MKB na het uitbreken van de financiële crisis; zie bijvoorbeeld het overzicht van Hennecke et al., 2019 voor verschillende landen. Ook een enquête onder 2.610 bedrijven uit tien OECD-landen die kredieten met een garantstelling ontvingen wijst op een positief effect. Bijna 23 procent van de ondervraagde bedrijven was zonder de steunmaatregelen naar verwachting failliet gegaan. Bij 53 procent van de ondervraagden hebben de programma’s geleid tot het behoud van banen (OECD, 2010).

Gezien de track-record van kredietgarantstellingsprogramma na de kredietcrisis zijn er nu ook veel landen die deze recent hebben opgezet of uitgebreid. BIS, 2020 geeft een overzicht van recente programma’s in verschillende landen en bespreekt de overwegingen voor het ontwerpen daarvan. De snelheid waarmee de garanties worden afgegeven vormen een belangrijke factor voor de effectiviteit van de programma’s als crisisrespons. Bovendien is de balans van de voorwaarden van belang, maar lastig: te soepele voorwaarden kunnen leiden tot kredietverlening aan meer risicovolle bedrijven en daardoor mogelijk hogere verliesdeclaraties later, terwijl te strenge voorwaarden kunnen leiden tot vertraging, onnodige faillissementen en baanverlies en daarmee de belastingopbrengsten voor de staatskas direct schaden. Hoewel kalibratie niet makkelijk is, acht BIS, 2020 wel dat deze programma’s “essentieel zijn in het voorkomen van een scherpe daling van bankkrediet die de negatieve impact van de pandemie zou verergeren.”

De effectiviteit van de garantstellingsprogramma’s wordt aan de hand van twee punten beoordeeld. Ten eerste de mate waarin de programma’s bijdragen aan de toegang tot krediet en de leningsvoorwaarden: de zogenoemde financiële additionaliteit. Ten tweede wordt gekeken naar de mate waarin de programma’s bijdragen aan de prestaties van het bedrijf dat een lening onder het programma ontvangt. Bijvoorbeeld de kans op faillissement, de groei van de investeringen of het behoud van werkgelegenheid. Dit wordt ook wel de economische additionaliteit genoemd.

Onderzoek laat zien dat de programma’s wereldwijd een positieve invloed hebben gehad op de toegang tot krediet voor het MKB (zie voor een overzicht Hennecke et al., 2019). Daarnaast zijn de tarieven waartegen bedrijven lenen in veel gevallen gunstiger wanneer de lening onder een garantstellingsprogramma valt. Ook voor de economische additionaliteit wordt bewijs gevonden. Verschillende studies laten zien dat deelname aan de programma’s leidt tot hogere werkgelegenheidsgroei, hogere omzet en zelfs hogere economische groei (zie onder andere Asdrubali en Signore, 2015; Hennecke et al., 2019; Muller et al., 2017; Oh et al., 2009).

Een evaluatie van de BMKB door het CPB laat zien dat BMKB-bedrijven een hogere omzetgroei hebben dan vergelijkbare bedrijven die geen gebruik maken van de garantieregeling (CPB, 2015). De onderzoekers kunnen echter niet inschatten of de omzetgroei dusdanig hoger is om te kunnen spreken van een economische additionaliteit. Uit een evaluatie van de GO blijkt dat ook deze regeling heeft bijgedragen aan de kredietverlening aan bedrijven, werkgelegenheid en economische groei (De Jong et al., 2014).

Tegenover de positieve economische effecten van de kredietgarantstellingsprogramma’s staan ook budgettaire kosten. Het garantieprogramma moedigt aan tot het verstrekken van krediet aan meer risicovolle bedrijven die zonder de garantstelling buiten de boot zouden vallen. Als het bedrijf dat een lening met garantie heeft daadwerkelijk in betalingsproblemen komt, moet de overheid de kosten tot het garantieplafond ophoesten en betalen aan de kredietverstrekker. Dat het verzekeren van een risico als gevolg heeft dat meer risico’s genomen worden heet moral hazard en sommige studies wijzen hier ook op voor garantieprogramma’s (Gropp et al., 2014; Lelarge et al., 2010).

Toch kan het goed beleid zijn om extra kredietverstrekking te stimuleren omdat de maatschappelijke baten opwegen tegen de nadelen. De individuele kosten-batenafweging leidt dan bij sommige bedrijven tot te weinig krediet vanuit het perspectief van de hele economie. Dit omdat niet alle voordelen van een financiering terechtkomen bij het bedrijf en de kredietverstrekker (bijvoorbeeld positieve externe effecten zoals kenniscreatie en belasting). Het garantieprogramma stimuleert dan de kredietverstrekking waarbij hogere maatschappelijke baten de nadelen van hogere moral hazard compenseren. Of deze kosten-batenafweging goed uitpakt, is afhankelijk van de voorwaarden van het garantieprogramma. Maar een aantal onderzoeken vindt in het algemeen hogere baten dan kosten (Cowling, 2010; Hennecke et al., 2019; Muller et al., 2017).

Gedurende een crisis is de kosten-batenafweging waarschijnlijk gunstiger. Het tegelijkertijd omvallen van een grote groep bedrijven kan via netwerkeffecten leiden tot nog meer faillissementen en harder oplopende werkloosheid. Dit zorgt voor zowel verstoringen in productieketens als een vraaguitval. Hierdoor stijgt het risico voor de kredietverstrekkers terwijl de sociale baten van kredietverlening toenemen. Doordat bedrijven dankzij de overheidsgarantie toch een lening kunnen krijgen en zo liquiditeitsproblemen en ontslagen of een faillissement weten af te wentelen, blijven de sociale kosten en de schade in het netwerk meer beperkt.

Asdrubali, P., & Signore, S. (2015). The Economic Impact of EU Guarantees on Credit to SMEs–Evidence from CESEE Countries (No. 2015/29). EIF Working Paper.

BIS. (2020). Public guarantees for bank lending in response to the Covid-19 pandemic. FSI Briefs, nr. 5. Bank of International Settlements. April 2020.

Cowling, M. (2010). Economic evaluation of the small firms loan guarantee (SFLG) scheme. Department for Business Innovation & Skills.

CPB (2015). Inzicht in de BMKB. CPB Notitie. Juli 2015.

Gropp, R., C. Gruendl, & A. Guettler. (2014). The Impact of Public Guarantees on Bank Risk-Taking: Evidence from a Natural Experiment. Review of Finance 18 (2): 457−88.

Hennecke, P., Neuberger, D., & Ulbricht, D. (2019). The economic and fiscal benefits of guarantee banks in Germany. Small Business Economics, 53(3), 771-794.

Jong, J. de, Doornbos, H., Stoops, H., Berk, I. van den & Ziegelaar, A. (2014). Evaluatie Garantiefaciliteit Ondernemingsfinanciering (GO) Eindrapport. September 2014.

Lelarge, C., Sraer, D. & Thesmar, D. (2010). Entrepreneurship and credit constraints: evidence from a French loan guarantee program. In: Josh Lerner und Antoinette Schoar (Hrsg.), International Differences in Entrepreneurship, NBER, 243– 273.

Ministerie van Economische Zaken (2019) Jaarverslag van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (XIII), het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en Diergezondheidsfonds (F) 2018. Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 200 XIII, nr. 1, Den Haag. Mei 2019.

Muller, P., Devnani, S. & Julius, J. (2017) Economic Evaluation of the Enterprise Finance Guarantee (EFG) scheme. London Economics Research Report. November 2017.

OECD (2010). Assessment of Government Support Programmes for SMEs’ and Entrepreneurs’ Access to Finance in the Global Crisis. OECD publishings, Paris.

OECD (2013). Financing SMEs and Entrepreneurs 2013: An OECD Scoreboard. OECD publishing, Paris.

Oh, I., Lee, J. D., Heshmati, A., & Choi, G. G. (2009). Evaluation of credit guarantee policy using propensity score matching. Small Business Economics, 33(3), 335-351.