Onderzoek

Prinsjesdagpakket onder de loep: weinig fantasie, ongericht, duur en structureel ondoordacht

13 oktober 2022 16:45

De Nederlandse overheid heeft op Prinsjesdag een omvangrijk pakket aan maatregelen gepresenteerd om huishoudens en bedrijven te ondersteunen. In deze publicatie beoordelen we deze individuele maatregelen en plaatsen het pakket in een bredere economische context.

Asian woman stares at the check for dinner at the restaurant, her eyes bulging. The concept of inflation and devaluation of money and reduction of purchasing power of the population.

In het kort

Nederland is door de sterk gestegen gas- en elektriciteitsprijzen collectief armer gewordenOp Prinsjesdag kwam het kabinet met een reeks maatregelen waarmee het huishoudens en bedrijven wil ondersteunen. Ook op Europees niveau zijn maatregelen aangekondigdDe plannen van het kabinet kosten de schatkist in 2023 naar schatting 33 miljard euro (3,75 procent van het bruto binnenlands product). Tot nu toe heeft het kabinet 13,5 miljard hiervan gedektFinanciële ondersteuning van huishoudens en bedrijven moet hand in hand gaan met minder verbruik van geïmporteerde fossiele brandstoffen. Tegen de achtergrond van een economie die al tegen de grenzen van haar maximale capaciteit opereert, is onnodige koopkrachtreparatie of ruimhartige steun aan bedrijven onwenselijk. Hiermee leggen we de fundering voor een inflatie die veel hardnekkiger is dan de kortstondige kosteninflatie waar we de afgelopen periode mee te maken hebben gehadHet kabinet heeft gekozen voor veel ongerichte koopkrachtmaatregelen. Hierdoor komt een gedeelte van de steun terecht bij huishoudens die dit niet nodig hebben. Een aantal steunmaatregelen werkt bovendien verstorend, zoals de accijnsverlaging op benzine en diesel en de verhoging van enkele toeslagen Het prijsplafond voor huishoudens is een ongerichte, verstorende en dure maatregel. Onze schattingen laten zien dat deze maatregel de schatkist naar verwachting 18,5 miljard gaat kosten. Wel bespaart een gemiddeld huishouden ruim 2.000 euro op de energierekening. Onze inflatieverwachting voor 2023 daalt door het prijsplafond met 2,9 procentpuntDe overheid stelt zichzelf bloot aan een flink prijsrisico. De kosten kunnen nog hoger uitpakken bij een strenge winter of bij nieuwe verstoringen op de Europese energiemarktHet bedrijfsleven gaat ook profiteren van het prijsplafond. Omdat veel bedrijven boven de volumegrens van het prijsplafond uitkomen, heeft het kabinet een subsidieregeling aangekondigd om de hoge energiekosten te verzachten. Wij vinden overbruggingsleningen echter een beter plan, het liefst met door Brussel gecoördineerde kaders voor elk landDe maatregelen die het kabinet tot nu toe heeft genomen om een efficiënter energieverbruik bij huishoudens en bedrijven te stimuleren, zijn zeer beperkt. Sterker nog, sommige maatregelen nemen zelfs de prikkel om energie te besparen deels weg. Als de energieprijzen lang hoog blijven, bestaat het risico dat de overheid enkele maatregelen tot na 2023 in de lucht moet houden; denk aan het prijsplafond

1. Algemeen beeld

De Nederlandse overheid heeft op Prinsjesdag een omvangrijk pakket aan maatregelen gepresenteerd om huishoudens te ondersteunen bij de sterk gestegen kosten voor levensonderhoud. Het is begrijpelijk dat de overheid ingrijpt om te voorkomen dat kwetsbare huishoudens hun energierekening niet meer te kunnen betalen. Maar het kabinet heeft gekozen voor een aanpak die ongericht is, zorgt voor overmatige compensatie terwijl de Nederlandse economie al oververhit dreigt te raken, verstoringen op de arbeidsmarkt versterkt en de prikkel om energie te besparen deels wegneemt. En dat is jammer.

Er valt heel wat af te dingen op de vormgeving van de gekozen maatregelen. Sommige maatregelen zijn ongericht en komen zelfs grotendeels bij de verkeerde doelgroepen terecht, zoals lagere accijnzen op benzine en diesel, de generieke korting op de energierekening in november en december 2022 (van in totaal 380 euro) en de AOW-stijging. De volumegrens waarop het prijsplafond voor huishoudens en bedrijven aangrijpt had beter op 80 of 85 procent van normaal gebruik gezet kunnen worden om besparing op energie te stimuleren. Ook de subsidieregeling voor het bedrijfsleven (TEK) remt prikkels om te besparen en is fraudegevoelig. Een ruimhartige overbruggingsleningsfaciliteit had wat ons betreft de voorkeur.

We willen onderstrepen dat de beleidsrichting van de overheid de kern van het probleem niet wegneemt: de vraag naar energie in Nederland (en Europa) is hoger dan het aanbod. Het kabinet heeft nauwelijks maatregelen genomen om deze vraag terug te dringen, via ofwel verduurzaming ofwel verplichte richtlijnen voor consumenten of het bedrijfsleven. Sterker, we voorzien eerder het omgekeerde: de omvang van het pakket in combinatie met verstorende prijsplafonds herbergen een risico dat burgers en bedrijven weinig prikkels meer ervaren om te besparen.

Ook is er een reëel risico dat de overheid steunpakketten en prijsplafonds nog jarenlang in de lucht moet houden. Het loslaten van het tijdelijke plafond zorgt er in onze berekening voor dat – uitgaande van de door ons voorspelde ontwikkeling van de marktprijzen voor energie – de inflatie stijgt van 0 procent in december 2023 naar 13 procent in januari 2024. Daarmee is de kans groot dat de overheid veel beleidsmaatregelen, zoals het prijsplafond, in de lucht zal moeten houden zolang de gasprijzen hoog zijn. Dit leidt tot een sterke verslechtering van de openbare financiën, aangezien zo’n 19 miljard van het pakket van 33 miljard euro (zie figuur 1) voor het komend jaar al ongedekt is.

Figuur 1: Kosten steunpakket overheid

Bron: Miljoenennota, RaboResearch

2. Europa en de energiecrisis

Prinsjesdag 2022 stond vooral in het teken van de energiecrisis en de torenhoge gas- en elektriciteitsprijzen. Door de oorlog in Oekraïne en de daarop volgende Westerse sancties tegen Rusland is het aandeel Russisch gas in de totale gasinvoer van de Europese Unie de afgelopen maanden gedaald van ruwweg van 40 naar 15 procent.

Hoewel Europa de winter ingaat met goed gevuld gasvoorraden, weten we één ding zeker: de kans is klein dat Russisch gas terugkomt in de mate waarin het in het verleden is geleverd. Weliswaar kan extra import van vloeibaar gas (LNG) uit onder andere Noorwegen, de VS, het VK en Qatar een deel van deze lagere invoer opvangen. Maar uiteindelijk is dit ontoereikend om het Russische gas op korte termijn te vervangen. Initiatieven om volledig onafhankelijk te worden van Russisch gas kosten tijd. Denk aan verduurzaming of een efficiënter gebruik van fossiele energie. Hierdoor blijft de druk op de gasprijs naar verwachting hoog. Termijncontracten voor levering over twee jaar rekenen op het moment van schrijven met een gasprijs van meer dan 100 euro per megawattuur (MWh). Ter vergelijking: de gemiddelde spotmarktprijs in 2019 was zo’n 15 euro per MWh.

Collectief armer

Het Centraal Planbureau (CPB) heeft berekend dat Nederland door de sterk gestegen gas- en elektriciteitsprijzen collectief armer is geworden. En wel met 3,3 procent van het bruto binnenlands product (bbp). De prijs van geïmporteerde goederen, zoals fossiele energie, is harder gestegen dan de prijs die wij kunnen vragen voor onze export. Omdat energie naar verwachting duur blijft, is het onwaarschijnlijk dat dit ruilvoetverlies op korte termijn ongedaan wordt gemaakt.

Nederlandse huishoudens voelen de gevolgen van dit ruilvoetverlies in de vorm van een sterk afgenomen koopkracht. Zo is niet alleen de energierekening van veel huishoudens flink opgelopen. Ook sijpelen de hoge energieprijzen al een tijdje door naar andere productcategorieën, zoals groenten en vlees. Ondertussen komt de loongroei maar langzaam op gang en raken steeds meer huishoudens met een krappe beurs in de problemen.

In de Miljoenennota 2023 heeft het kabinet een mix van incidentele en structurele begrotingsmaatregelen opgenomen waarmee het dit koopkrachtverlies voor huishoudens gedeeltelijk of geheel repareert. Op Prinsjesdag kondigde het kabinet ook een prijsplafond voor gas en elektriciteit aan, evenals een noodfonds voor huishoudens met een betaalachterstand op de energierekening. Een deel van de bedrijven profiteert ook van het prijsplafond. Bovendien werkt het kabinet momenteel aan een extra compensatieregeling voor het energie-intensieve bedrijfsleven.

Op Europees niveau zijn ook maatregelen aangekondigd die de energiecrisis moeten bezweren. De Europese Commissie publiceerde op 14 september een voorstel voor een noodinterventie op de Europese energiemarkten. Dit voorstel beoogt de overwinsten bij energiemaatschappijen af te romen en de opbrengsten terug te sluizen naar de meest kwetsbare delen van de economie. De uitwerking van deze maatregelen vindt echter plaats op lidstatenniveau en de details ervan zijn nog niet bekend.

In dit rapport beoordelen we de individuele maatregelen voor huishoudens en bedrijven die ons kabinet en Brussel hebben aangekondigd. Maar gezien de problemen waar we in het licht van de energiecrisis mee te maken hebben, schetsen we eerst de bredere economische context waarin het totale pakket is beoordeeld.

3. Beleid met oog voor klimaat en inflatie

Het ontwerp van adequate beleidsmaatregelen is niet eenvoudig. Nederland en Europa moeten er rekening mee houden dat de energieprijzen nog lang hoog blijven. Financiële ondersteuning van huishoudens en het bedrijfsleven moet daarom hand in hand gaan met een lager verbruik van geïmporteerd gas. Dit is de enige oplossing om de huidige energiecrisis te bezweren. Beleidsmaatregelen verkleinen dus bij voorkeur niet de prikkel voor huishoudens en bedrijven om te besparen op hun gas- en elektriciteitsverbruik. Idealiter moedigen zij initiatieven om te besparen juist aan.[1]

Wel moet het kabinet voorkomen dat de pijn van het ruilvoetverlies komt te liggen bij huishoudens die deze pijn niet kunnen dragen. Huishoudens aan de onderkant van de inkomensverdeling ondervinden de grootste financiële druk van de energiecrisis. Van hun uitgaven gaat namelijk een hoger percentage naar de sterk in prijs gestegen producten, zoals energie en voedsel. Bovendien sparen zij minder en hebben zij minder vermogen om op in te teren.

Inflatoire druk van het pakket

Ook moet het kabinet de steunmaatregelen zo efficiënt mogelijk inrichten, met oog voor de huidige economische situatie. De Nederlandse economie draait momenteel namelijk al boven haar maximale capaciteit (zie figuur 2). Zo kampen alle beroepsgroepen met personeelstekorten en een groot deel van de bedrijven ervaart ook een tekort aan materialen (figuur 3). Bovendien neemt de kerninflatie (inflatie minus voedsel en energie) iedere maand verder toe.

[1] Ook de Europese Raad heeft een doelstelling gelanceerd om het gasverbruik gedurende de winter van 2022/2023 met 15 procent terug te dringen, maar deze is vrijwillig.

Figuur 2: Nederlandse economie zit in 2022 boven haar maximale capaciteit

Bron: RaboResearch op basis van data AMECO, OECD, IMF, overige bronnen

Figuur 3: Tekorten aan arbeid en materialen zijn de meest belemmerende factoren in de industrie

Bron: CBS, Macrobond

Door een te gulle koopkrachtreparatie voor huishoudens en ruimhartige steun aan bedrijven kan de overheid de vraag naar schaarse goederen en diensten verder aanwakkeren. Dit zorgt voor nog hogere prijzen en maakt de maatregelen dus ineffectief.[2] Bovendien legt zij hiermee mogelijk de fundering voor een inflatie die veel hardnekkiger is dan de kortstondige kosteninflatie waar we de afgelopen periode mee te maken hebben gehad.

Als de overheid stimulusneutraal wil opereren, moet zij de koopkrachtreparatie aan de onderkant van de inkomensverdeling méér dan proportioneel compenseren door geld op te halen bij huishoudens met een hoog inkomen en bij het bedrijfsleven. Huishoudens met hogere inkomens consumeren van elke extra euro die zij binnenkrijgen een stuk minder dan huishoudens met een kleinere portemonnee (zie figuur 4). Dat pleit er ook voor om alleen te compenseren waar het écht nodig is, zodat de overheid elders minder hoeft te neutraliseren.

Eigenlijk zou de coördinatie van deze koopkrachtpakketten op Europees niveau moeten verlopen. Want als een land ervoor kiest om niet ruimhartig te compenseren en andere EU-landen doen dat wel, dan bestaat het risico dat dit land de steunpakketten van andere landen betaalt. Dat risico is in de eurozone des te groter, aangezien het beleid van de Europese Centrale Bank het marktmechanisme (hogere rentes op staatsschuldobligaties) zodanig beïnvloedt dat er een minder disciplinerende werking van uitgaat op fiscale steun door overheden met een hoge staatsschuldquote (zoals Italië).

[2] Huishoudens met een laag inkomen geven een groot gedeelte van elke extra euro uit. Als zij niet ook een hogere energierekening hebben, dan kan het compenseren van deze huishoudens leiden tot een flinke toename van de vraag.

Figuur 4: Laagste inkomens hebben veel hogere marginale consumptie-elasticiteit

Bron: RaboResearch op basis van CBS-cijfers

Steun aan bedrijven

Ook moeten beleidsmakers goed nadenken over het ontwerp van de steunmaatregelen voor (energie-intensieve) bedrijven. Er lijkt vooral een rol weggelegd voor beleid dat erop is gericht bedrijven te ondersteunen tijdens een overbruggingsperiode naar een energie-efficiënter productieproces. Maar vanuit strategisch oogpunt kan het wenselijk zijn om te interveniëren en bedrijven te steunen die een centrale positie hebben in de productieketens.[3] De chemie is bijvoorbeeld belangrijk voor de levering van intermediaire goederen aan de rubber- en kunststofindustrie, de meubelindustrie, de specialistische bouw en de landbouw (kunstmest). Bovendien is het vanuit geopolitiek-strategische oogpunt wellicht van belang om niet van landen van buiten de EU afhankelijk te zijn voor essentiële grondstoffen zoals staal, aluminium, kunstmest, glas, cement of zink. Ook voor steun aan bedrijven moet Brussel de vormgeving coördineren, om verstoringen in het gelijke speelveld voor bedrijven te voorkomen.

Overheidsschuld

In plaats van herverdelen kan het kabinet ervoor kiezen om de staatsschuld te laten oplopen en daarmee een gedeelte van de rekening bij toekomstige generaties neer te leggen. De staatsschuldquote hoeft dan niet per se te stijgen omdat ook het nominale bbp toeneemt vanwege de hoge inflatie. De keuze voor financiering door schuld is minder wenselijk dan de hogere uitgaven te dekken door hogere inkomsten. Het eerste geeft namelijk een impuls aan de vraag in tijden van een beperkt aanbod en creëert daardoor prijsdruk.

[3] Als een energie-intensieve toeleverancier een belangrijke rol speelt in een keten, dan zal deze toeleverancier beter in staat zijn om de kostenstijgingen door te berekenen naar de rest van de keten dan een toeleverancier die een minder belangrijke rol vervult en waarvoor veel substitutiemogelijkheden bestaan. Wel is het de vraag of individuele afnemers het overkoepelende belang van enkele centrale toeleveranciers voor de gehele keten meenemen in hun bereidheid om hogere prijzen te betalen. Ook kan beleid nodig zijn om afnemers te bewegen om hogere prijzen te accepteren (en niet af te wachten en in te teren op hun voorraden), om te voorkomen dat een cruciale leverancier voor de gehele keten omvalt.

4 Hoe beoordelen we de individuele maatregelen?

Tegen deze brede economische achtergrond beoordelen wij de aangekondigde beleidsmaatregelen. Het kabinet wil steun bieden aan de meest kwetsbare groepen in de samenleving. Tegelijkertijd worstelt het met een krappe energiemarkt en een aanhoudend hoge inflatie. Idealiter helpen de steunmaatregelen huishoudens met een hoge energierekening in een slecht geïsoleerde sociale huurwoning, met een laag inkomen en met weinig spaargeld, maar jagen ze de inflatie niet verder aan en bevorderen ze initiatieven die het energieverbruik verminderen.

Maatregelen die aan al deze criteria voldoen, zijn echter enorm complex zo niet onmogelijk om uit te voeren. Dit kan komen door een gebrek aan technische mogelijkheden of door gevoeligheden op het gebied van privacy. Er kunnen ook politieke overwegingen spelen, waardoor beleidsmakers niet per se kiezen voor de economisch meest efficiënte maatregelen. Het risico bestaat dus dat het kabinet grijpt naar maatregelen die vanuit economisch perspectief zorgen voor verstoringen. Of die in onderlinge samenhang niet effectief zijn doordat neveneffecten van de ene maatregel de effectiviteit van de andere maatregel beperken. In deze publicatie beoordelen we daarom of maatregelen gericht zijn, of ze verstorend werken en wat hun budgettaire impact is.

Steunmaatregelen zijn idealiter zo veel mogelijk gericht op de meest kwetsbare groepen.[4] Ongerichte maatregelen bieden ook steun aan huishoudens en bedrijven die deze steun niet nodig hebben. Denk hierbij aan de generieke verlaging van de energiebelasting voor alle huishoudens, met als doel om de energierekening te verlagen. De huishoudens met een vast energiecontract hadden helemaal geen hogere energierekening, maar kregen toch een generieke korting. Hierdoor gingen sommige huishoudens er netto zelfs op vooruit.

Toegegeven, vooruitkijkend zien we dat steeds meer huishoudens te maken krijgen met variabele tarieven en bloot komen te staan aan de hoge energieprijzen. Deze variabele tarieven verschillen echter per huishouden. Wanneer steun belandt bij huishoudens die dit niet nodig hebben, dan zijn deze maatregelen – bij een gegeven begroting – minder effectief om kwetsbare groepen te helpen.

Een ander criterium waarop we maatregelen beoordelen, is de mate waarin ze vanuit economisch perspectief verstorend werken. Maatregelen kunnen het marktmechanisme verstoren als ze direct ingrijpen op de prijs en daarbij de prikkel afzwakken om efficiënter met energie om te gaan. Dit kan ertoe leiden dat de noodzakelijke verlaging van ons energieverbruik met hogere maatschappelijke kosten gepaard gaat dan nodig is. Door de sterk gedaalde beschikbaarheid van energie ontkomen we niet aan een structurele verlaging van het verbruik van dure geïmporteerde fossiele energie. Onze afhankelijkheid hiervan verkleinen is het beste antwoord op het door Nederland geleden ruilvoetverlies.

Ook voor een efficiënte verlaging van het energieverbruik door bedrijven is het marktmechanisme belangrijk zo niet cruciaal. Het zorgt er namelijk voor dat de intensiteit van het gasverbruik omlaag gaat in de segmenten van de economie waar dat het goedkoopst is. De bedrijven waar de kosten door de hoge gas- en elektriciteitsprijzen het sterkst zijn opgelopen ten opzichte van de geleverde toegevoegde waarde, zullen als eerste niet meer winstgevend kunnen produceren en hun productie afschalen of zelfs stilleggen. In de basis is het dus niet verstandig om het marktmechanisme sterk te verstoren.

Maar verdere regulering van de markt kan wel wenselijk zijn. Doordat de energiemarkten zijn verstoord, ontstaan bij sommige bedrijven zogenoemde windfall profits: overwinsten waar bedrijven niet op hadden gerekend en waar ook geen economische inspanning voor is geleverd. Het is niet alleen rechtvaardig om deze overwinsten te belasten; een dergelijke belasting kan ook zorgen voor de benodigde dekking van de extra steunmaatregelen. Hierbij moeten beleidsmakers niet alleen kijken naar energieproducenten, maar ook naar intermediaire partijen die momenteel grote overwinsten boeken op ingekocht gas via langjarige contracten en dit met hoge winst doorverkopen op de spotmarkt. Verder kan regulering helpen om de extreme volatiliteit op de energiemarkten tegen te gaan.

Beleidsmaatregelen hebben idealiter ook geen verstorende werking op de arbeidsmarkt. Denk hierbij aan maatregelen die zorgen voor een hogere marginale belastingdruk. De marginale belastingdruk geeft aan wat iemand die één extra euro verdient hiervan onderaan de streep overhoudt. Het Nederlandse belastingstelsel kent allerlei heffingskortingen en toeslagen (bijvoorbeeld de huurtoeslag, de zorgtoeslag, de algemene heffingskorting, de kinderopvangtoeslag, het kindgebonden budget) die afbouwen naarmate het inkomen toeneemt. Voor sommige huishoudens ligt de marginale druk al tegen de 90 procent aan. Dit betekent dat iemand van 1 extra euro aan inkomen slechts 10 cent overhoudt. In het verleden zijn er zelfs voorbeelden waarbij de marginale druk boven de 100 procent lag. Hierdoor moesten mensen van elke extra euro aan inkomen meer dan 1 euro teruggeven aan de fiscus. Koopkrachtreparatie via toeslagen en heffingskortingen beïnvloedt de marginale belastingdruk en werkt verstoring op de arbeidsmarkt verder in de hand. Deze maatregelen leiden immers tot een lagere prikkel om meer uren te werken, opleidingen en cursussen te volgen of te switchen naar banen waarin werknemers (gegeven hun kennis en vaardigheden) productiever zijn en meer kunnen verdienen.

Als we de verstorende werking van een maatregel beoordelen, kijken we ook naar de zogeheten additionaliteit van iedere beleidseuro. Dit gaat over aanmoedigend gedrag subsidiëren dat ook zonder deze steun tot stand zou zijn gekomen. Een voorbeeld hiervan zijn subsidies op de verduurzaming van het productieproces bij ondernemers. Door de hoge energielasten zouden veel investeringen in een lager energieverbruik ook zonder extra beleid tot stand zijn gekomen.

Tot slot kijken we naar de kosten van de steunmaatregelen. Een goedkope maatregel geniet in beginsel de voorkeur boven een dure. Dit wil niet zeggen dat een dure maatregel per definitie een slecht idee is: een duurdere maar goed ontworpen maatregel kan de voorkeur genieten boven een goedkopere slecht ontworpen maatregel. Maar voor een goedkopere maatregel hoeft het kabinet minder dekking te vinden. Als de overheid de kosten van de steunmaatregelen onvoldoende neutraliseert, dan kan zij de inflatie verder aanjagen. Bovendien zorgt dekking in de vorm van hogere belastingen vrijwel zeker voor verstoring.

[4] Wij proberen in onze analyse zo ver mogelijk weg te blijven van aanbevelingen die gevolgen hebben voor de vermogensverdeling. Dit is een politieke keuze. Het kabinet heeft zich echter ten doel gesteld ‘de gevolgen van de inflatie voor de koopkracht van de lagere- en middeninkomens te beperken’. Vanuit economisch perspectief heeft het de voorkeur dit te doen met gerichte steunmaatregelen.

5 Koopkrachtmaatregelen gericht op huishoudens

Het kabinet neemt zowel structurele als incidentele maatregelen om de koopkracht van huishoudens te ondersteunen. Structurele maatregelen zorgen voor permanent hogere overheidsuitgaven. Zo heeft het kabinet de huurtoeslag en het kindgebonden budget blijvend verhoogd. Incidentele maatregelen ondersteunen de koopkracht van huishoudens slechts tijdelijk.

Structurele maatregelen

Het minimumloon gaat per 1 januari met ruim 10 procent omhoog. Ook de uitkeringen die zijn gekoppeld aan het minimumloon stijgen mee, zoals de bijstand en de WAJONG. Deze maatregelen zijn direct gericht op de huishoudens die de hoogste kans hebben om in de financiële problemen te komen door de sterk gestegen energieprijzen. Maar niet alle huishoudens hebben te maken met een forse stijging van de energierekening. Toch profiteert ieder huishouden in dit deel van de inkomensverdeling van deze maatregelen. Hierdoor is deze set maatregelen minder gericht.

De AOW stijgt net als de bijstand en de WAJONG mee met het minimumloon. Dit is een nog minder gerichte maatregel, omdat ook rijke ouderen hiervan profiteren. Deels geldt hetzelfde voor de verhoging van het kindgebonden budget, waarvan eveneens rijkere huishoudens profiteren. Bij het kindgebonden budget werkt de overheid echter met een afbouwpercentage, waardoor rijkere huishoudens minder profiteren dan huishoudens met een kleine portemonnee. Dit maakt deze maatregel gerichter dan de AOW-verhoging.

Het kabinet ondersteunt de middeninkomens ook via een lagere belasting in de eerste schijf en een hogere arbeidskorting. De verlaging van het tarief in de eerste schijf is een weinig gerichte maatregel, omdat ook de hoge inkomens profiteren van deze lastenverlichting. De verhoging van de arbeidskorting is een iets gerichtere maatregel, omdat deze een afbouwpercentage bevat. Hoge inkomens profiteren nog steeds, maar wel minder dan de lagere inkomens.

Het risico van grote, ongerichte steunmaatregelen is dat ze de inflatie verder kunnen aanwakkeren. Niet alleen mensen met een minimumloon of inkomensafhankelijke toeslagen kunnen namelijk een hoger inkomen verwachten. Werknemers met loon in de buurt van het minimum zullen ook proberen een hoger loon af te dwingen. Daardoor kan een flink deel van de lonen gaan stijgen. Bedrijven moeten evenwel hun belastingschulden terug gaan betalen en lopen bovendien tegen hoge energiekosten aan. Dus zullen zij op hun beurt geneigd zijn om deze hogere loonkosten door te berekenen in hun prijzen. Dit maakt de maatregelen minder effectief.

Het netto effect van alle maatregelen op de prikkel om te werken is lastig in te schatten. Op zichzelf kunnen de lagere inkomstenbelasting in de eerste schijf en de hogere arbeidskorting een stimulerend effect hebben. Maar doordat het minimumloon en de daaraan gekoppelde uitkeringen even hard stijgen, verandert er in principe niks aan de prikkel om meer te gaan werken. De verhoging van de inkomensafhankelijke toeslagen (zoals de arbeidskorting en het kindgebonden budget) zorgt daarentegen voor een sterke verhoging van de marginale druk voor middeninkomens (zie figuur 6). Over 2022 en 2023 gaat deze groep huishoudens er in netto-koopkracht op achteruit. Terwijl zij minder mogelijkheden hebben om dit verlies te repareren via loonsverhoging (direct onderhandeld met de werkgever of via extra uren werken). Vooral voor de groep die tussen de 40.000 en 45.000 euro verdient, stijgt de marginale belastingdruk aanzienlijk door de verhoging van de toeslagen en de heffingskorting in het koopkrachtpakket van het kabinet (zie box 1).

Box 1: Een voorbeeld van de marginale belastingdruk

Stel, iemand werkt als verpleegkundige en verdient 44.000 euro bruto per jaar. Deze persoon is eenverdiener en woont in een slecht geïsoleerde sociale huurwoning met twee kinderen. Om de gestegen kosten van levensonderhoud het hoofd te kunnen bieden besluit deze persoon meer uren te gaan werken om het inkomen aan te vullen. Stel dat door deze extra uren werken het bruto jaarsalaris stijgt met 1.000 euro naar 45.000 euro. De marginale belastingdruk van deze persoon ligt op 85 procent. Dit betekent dat onder de streep 150 euro overblijft van de extra 1.000 euro (zie figuur 5). Vooral de sterke afbouw van de huur- en zorgtoeslag zorgt voor een forse afroming door de extra oploop van de marginale druk.

Figuur 5: Wat houdt een eenverdiener over van 1.000 euro extra?

Bron: Belastingdienst. Toelichting: in dit voorbeeld laten we de situatie zien voor een eenverdiener met een inkomen van rond de 45.000 euro, wonend in een (sociale) huurwoning met twee kinderen.

Figuur 6: Hogere marginale druk voor middeninkomens

Bron: Belastingdienst

De verhoging van de aan het minimumloon gekoppelde uitkeringen en de hogere inkomensafhankelijke toeslagen kosten de overheid veel geld. Wel vervalt de inkomensondersteuning AOW-gerechtigden (IOAOW). Hiermee haalt het kabinet 500 miljoen euro op, zodat een deel van de AOW-verhoging is gedekt. De rekening van de minimumloonsverhoging komt daarentegen voor een flink deel bij de private sector te liggen, al zal de overheid zelf ook te maken krijgen met een groter salarishuis. De verlaging van de inkomstenbelasting kan zichzelf deels terugverdienen als mensen hierdoor (meer) gaan werken.

Incidentele maatregelen

Het kabinet heeft verder diverse maatregelen in het pakket opgenomen die de koopkracht van huishoudens tijdelijk ondersteunen. Ook blijft het lagere accijns op diesel en benzine langer gelden, namelijk tot en met juli 2023. Alleen de mensen die daadwerkelijk de hogere prijzen aan de pomp betalen, profiteren van deze maatregel. De baten van deze maatregelen komen daardoor ook terecht bij huishoudens die geen koopkrachtreparatie nodig hebben.

De eenmalige verhoging van de zorgtoeslag, de in 2023 opnieuw uitgekeerde energietoeslag aan mensen met een inkomen van 120 procent van het bestaansminimum en de verhoging van de beurs voor uitwonende studenten zijn gerichtere maatregelen. Deze drie maatregelen richten zich uitsluitend op huishoudens met een kleine portemonnee en daarmee op de groep die de grootste kans heeft om in de financiële problemen te komen.

De energietoeslag werkt wel verstorend, omdat mensen de toeslag alleen kunnen verzilveren als zij onder een harde inkomensgrens vallen. Voor huishoudens met een inkomen rond de 120 procent van het bestaansminimum zorgt de harde afkapgrens voor een flinke stijging van de marginale druk. De verlaging van de accijns op diesel en benzine heeft ook een verstorende werking. Huishoudens ervaren namelijk een minder sterke prikkel om hun diesel- en benzineverbruik terug te schroeven dan zonder deze voortgezette accijnsverlaging. Terwijl het voor onze klimaatdoelen juist belangrijk is om het verbruik van fossiele brandstoffen te beperken. Het voordeel van een accijnsverlaging ten opzichte van hogere toeslagen is dat zij geen effect heeft op de marginale druk van huishoudens.

Het is dan ook een gemiste kans dat er maar een maatregel in de Miljoenennota is opgenomen om het energieverbruik structureel terug te dringen. Dit is het Nationaal Isolatieprogramma. Hiermee ondersteunt het kabinet (kwetsbare) huishoudens met de verduurzaming van hun woning. In zowel 2023 als 2024 is hiervoor 150 miljoen euro beschikbaar. Het is wel de vraag of het kabinet zich met deze maatregel vooral weet te richten tot huishoudens die zonder deze subsidie hun huis niet hadden verduurzaamd. We pleiten ook niet voor een ruimere subsidieregeling, omdat de sector nu al moeite lijkt te hebben om te voorzien in de vraag. Wel hadden we graag gezien dat het kabinet meer maatregelen had genomen om de vraag naar energie terug te dringen.

Last-minute toevoegingen: prijsplafond en tegemoetkoming kosten

Op het nippertje kwam het kabinet nog met een aantal toevoegingen bovenop het pakket van 17 miljard euro uit de Miljoenennota.

Kabinet kondigt prijsplafond aan

Twee weken na Prinsjesdag verscheen de precieze uitwerking van het plafond. Het kabinet past een volumegrens toe voor ‘normaal verbruik’ van 1.200 m3 gas en 2.900 KWh elektriciteit. Tot deze volumegrens betalen huishoudens 1,45 euro voor gas en 0,40 euro voor elektriciteit. Dit is exclusief de vaste kosten en de opslag voor duurzame energie, die het kabinet heft op gas om de energietransitie te stimuleren. De verlaging van de energiebelasting komt hierdoor te vervallen.[5] Het prijsplafond voor energieprijzen gaat in op 1 januari 2023 en geldt voor een jaar. In november en december 2022 krijgt ieder huishouden een korting op de energierekening van 190 euro per maand, 380 euro dus in totaal.

Besparing op de energierekening

Door dit prijsplafond is een gemiddeld huishouden met een variabel contract volgend jaar een stuk minder kwijt aan de energierekening. De rekening voor dit huishouden komt volgens onze schattingen uit op 3.000 euro (figuur 7).[6] Als alleen de energiebelasting omlaag was gegaan, dan zou de rekening zijn uitgekomen op 5.090 euro. Had het kabinet helemaal geen maatregelen genomen na 1 januari 2023, dan zou de energierekening zelfs op hebben kunnen lopen tot gemiddeld 5.400 euro. Deze schattingen zijn gebaseerd op onze eigen verwachtingen voor de gas- en elektriciteitsprijzen, die hoger liggen dan de marktverwachting. Gebruiken we in plaats van onze eigen ramingen de huidige futures-curve voor de gasprijzen van september, dan valt de verwachte besparing voor huishoudens lager uit (zie figuur 7). De overheid gaat zelf uit van een gemiddelde besparing van 2.500 euro waarbij ze aanneemt dat de prijzen op het niveau van september blijven.

Vanwege deze lagere energierekening daalt onze inflatieverwachting voor 2023 met zo’n 2,9 procentpunt.[7] Als we ook het kabinetsbesluit meenemen dat de verlaging van de energiebelasting vervalt, dan daalt de inflatie met 2,6 procentpunt.

[5] Voor de aankondiging van het prijsplafond namen wij aan dat het kabinet de teruggaaf van de energiebelasting op 1 januari 2023 zou verhogen. We gingen ervan uit dat dit huishoudens precies zou compenseren voor het weggevallen lagere btw-tarief. Dit komt neer op een extra teruggave van 327 euro ten opzichte van 2021.

[6] In een eerdere publicatie schatten we de energierekening met prijsplafond ook op 3.000 euro. Nu weten we dat het plafond op het variabele leveringstarief inclusief energiebelasting komt te liggen in plaats van op het totale tarief en dat de plafondprijzen lager zijn dan verwacht. Het effect van deze twee veranderingen op de energierekening kunnen we nagenoeg tegen elkaar wegstrepen. De schattingen voor de energierekening zonder prijsplafond zijn hoger dan eerder gecommuniceerd, omdat we onze verwachting voor het variabele leveringstarief hebben verhoogd naar aanleiding van de hoger dan verwachte realisatie in september.

[7] Als we een intuïtievere benadering zouden hanteren dan de officiële, wiskundig complexe rekenmethode van het CBS, dan drukte de invoering van prijsplafond de inflatie harder. Als we simpelweg het verschil in de jaar-op-jaarstijging van de energieprijs met en zonder prijsplafond zouden vermenigvuldigen met het gewicht van gas- en elektriciteitsprijzen in de algehele index, dan kwamen we uit op een groter negatief effect van 4,1 procentpunt.

Figuur 7: Huishoudens zien hun energierekening flink dalen door prijsplafond

Bron: CBS, RaboResearch Opmerking: We zijn in onze berekeningen uitgegaan van een extra belastingverlaging in 2023 van zo’n 330 euro per huishouden ten opzichte van het niveau van 2021.

Prijsplafond kan wel een heel dure maatregel worden

Hoe hoog de kosten van het prijsplafond precies uitvallen, is lastig te zeggen. Veel hangt af van de ontwikkeling van de gas- en elektriciteitsprijzen (figuur 8). Als we net als het CPB in de MEV uitgaan van de futures-curve van juli, dan zou het prijsplafond voor huishoudens naar verwachting 7 miljard euro gaan kosten (figuur 9). Gaan we in plaats daarvan uit van de huidige marktverwachting, dan lopen de verwachte kosten al op tot ruim 10,4 miljard euro. De maatregel loopt nog verder in de papieren als we uitgaan van onze eigen verwachtingen voor de gas- en elektriciteitsprijzen. De kosten zouden dan uitkomen op 18,4 miljard. In deze bedragen zitten ook de geschatte kosten voor de korting op de energierekening die huishoudens in november en december kunnen verwachten. Dit kost de schatkist naar verwachting 2,6 miljard euro.

De kosten van het prijsplafond voor het midden- en kleinbedrijf (mkb) zijn niet meegenomen in de eerder genoemde schattingen.[8] Gaan we net als de overheid uit van de situatie waarin de prijzen tot en met eind 2023 gelijk blijven aan het huidige niveau, dan kost het prijsplafond voor huishoudens naar schatting 19,2 miljard euro (figuur 9). Het kabinet schat de totale kosten van het prijsplafond op 20,9 miljard euro. Dit betekent dat de coalitie 1,7 miljard euro nodig denkt te hebben voor het prijsplafond voor ondernemers. Wij leiden hier ook uit af dat het kabinet 2,6 miljard euro heeft begroot voor de Tegemoetkoming Energiekosten (zie verderop voor een uitgebreidere beschouwing). Dit is gelijk aan de ondergrens van een kleine 3 miljard, die onlangs in de media is genoemd.

Ook kunnen de kosten van het prijsplafond veel hoger uitpakken wanneer deze maatregel opportunistisch gedrag van energiemaatschappijen aanmoedigt. Energieleveranciers kunnen hun energietarieven sterk verhogen als de plafondprijs lager is dan de marktprijs. Omdat de overheid het verschil bijlegt, merken consumenten tot de volumegrens (1.200 m3 gas en 2.900 KWh elektriciteit) niks van deze prijsverhoging. Doordat consumenten de vaste plafondprijs betalen, zullen ze sowieso minder geneigd zijn van leverancier te wisselen. Dit verlaagt de concurrentie tussen energiemaatschappijen. Op termijn kan dit leiden tot een lagere focus op kostenbesparingen en innovatie. Dit effect lijkt echter minder belangrijk zolang het prijsplafond tijdelijk is.

Al met al stelt de overheid zich bloot aan een flink prijsrisico. De kosten kunnen nog hoger uitpakken wanneer de aankomende winter strenger wordt dan gemiddeld. Bovendien kunnen er nieuwe verstoringen optreden op de Europese gas- en elektriciteitsmarkt.

[8] Wij hebben geen informatie over het verbruik van kleine ondernemers. Als we een simpele rekenmethode hanteren waarbij ieder bedrijf precies de volumegrens consumeert, dan schatten we de kosten van het plafond voor ondernemers op 1,3 miljard euro. Hierbij zijn we wel uitgegaan van het minimum aantal bedrijven waarvan de overheid denkt dat ze in aanmerking komen voor het prijsplafond.

Figuur 8: Gasprijsscenario’s in 2023 en het prijsplafond

Bron: ICE, CBS, Macrobond, RaboResearch Opmerking: Dit zijn de gemiddelde variabele leveringstarieven van gas inclusief btw en exclusief de energiebelasting. Het prijsplafond van 1,45 euro op gas is inclusief de energiebelasting.

Figuur 9: Kosten voor overheid van prijsplafond huishoudens

Bron: WoON 2021, ICE, RaboResearch Opmerking: We gebruiken data van het gas- en elektriciteitsverbruik van huishoudens uit het Woononderzoek Nederland 2021. Bovenstaande bedragen zijn berekend op basis van verbruiksdata uit 2021 van een reeks representatieve huishoudens.

Tijdelijk of langdurig?

Tot slot is het de vraag hoe tijdelijk dit prijsplafond uiteindelijk is. We verwachten niet dat de energieschaarste volgend jaar al is opgelost en dat de prijzen sterk dalen. Sterker nog, in onze projecties stijgen de marktprijzen rond oktober fors. Het plafond weghalen tegen de achtergrond van deze hoge marktprijzen zorgt ervoor dat de energierekening van huishoudens met een variabel contract in 2024 flink stijgt. Hierdoor zal de inflatie in onze berekeningen in januari 2024 omhoog schieten naar 12 procent (figuur 10). Kortom, er bestaat een reëel risico dat zolang het kabinet de structurele oorzaak van het huidige probleem niet aanpakt (dat wil zeggen de vraag naar energie is groter dan het aanbod), het prijsplafond vooral zorgt voor uitstel van de pijn voor consumenten in plaats van afstel. Dit onderstreept dat het politiek gezien een onhaalbare kaart is om het plafond niet te verlengen na 2023, zolang de marktprijzen voor energie hoog blijven of zelfs weer gaan stijgen. Een jarenlange verlenging van het plafond zal echter ook sterk drukken op de Nederlandse openbare financiën.

Figuur 10: Inflatie stijgt sterk na loslaten plafond in januari 2024

Bron: RaboResearch

Prijsplafond zorgt voor verstoring en ongewenste neveneffecten

Het prijsplafond helpt alle huishoudens met energietarieven boven de plafondprijzen. Een huishouden met hogere variabele tarieven ontvangt bovendien meer steun dan een huishouden met lagere tarieven. Het prijsplafond ontziet dus de huishoudens met de grootste problemen het meest. Ook huishoudens met een hoog inkomen profiteren van het prijsplafond. Dat maakt het een minder gerichte maatregel. De korting van in totaal 380 euro, die huishoudens krijgen in november en december, is nóg minder gericht. Alle huishoudens komen daarvoor immers in aanmerking, ongeacht de hoogte van de energierekening.

Extra uitgaven door prijsplafond bij lange na niet gedekt

Bij de aankondiging van het definitieve ontwerp van het prijsplafond heeft het kabinet aangegeven hoe het een deel van de kosten denkt te dekken. De verlaging van de energiebelasting komt te vervallen, waardoor 5,4 miljard euro beschikbaar komt. Bovendien wordt het prijsrisico van het prijsplafond gedeeltelijk afgedekt doordat Nederland zelf ook aardgas verkoopt. Als de kosten van het prijsplafond oplopen, dan doen de aardgasbaten dat ook. Als het prijsplafond daadwerkelijk 23,5 miljard kost, dan vallen de aardgasbaten 6,5 miljard hoger uit dan waar het kabinet rekening mee hield in de Miljoenennota. Tellen we de extra inkomsten bij elkaar op, dan blijft er een gat over van zo’n 11,5 miljard euro. Een gedeelte daarvan gat zou moeten worden gedicht door de inframarginale prijscap op Europees niveau (zie verderop voor een uitgebreidere beschouwing van deze maatregel). De Europese Commissie schat de totale opbrengsten daarvan op 117 miljard euro. Waarschijnlijk is het deel dat Nederland krijgt niet genoeg om het gat volledig te dichten. Het kabinet kijkt in het voorjaar opnieuw naar de dekkingskwestie.

Minder prikkels om energieverbruik te verlagen

Een prijsplafond grijpt direct in op de prijs van gas en elektriciteit voor consumenten. Met name voor gas ligt de plafondprijs ver onder de marktprijs van veel nieuwe contracten. Dit zwakt de prikkel af om het gasverbruik te verminderen, vooral voor huishoudens die met hun verbruik onder het prijsplafond blijven. Alleen huishoudens met een bovengemiddeld verbruik voelen de noodzaak om te minderen direct, omdat zij deels wel de marktprijs betalen.

Met die wetenschap was het wenselijker om het plafond niet bij een volumegrens te zetten van een gemiddeld verbruik van gas (1200 m3), maar bijvoorbeeld op 85 procent of 80 procent hiervan. Met zo’n lagere grens blijft ook voor een gemiddeld huishouden de prikkel bestaan om te verduurzamen. De verstorende werking van de maatregel wordt hiermee echter maar voor een klein gedeelte weggenomen. Nog beter was het geweest om huishoudens via energiebedrijven voor normaal geschat verbruik te compenseren op basis van energielabel, woningtype en oppervlakte.

Noodfonds en vaste contracten

Het kabinet komt in samenwerking met energiemaatschappijen waarschijnlijk ook met een noodfonds dat huishoudens ondersteunt die hun energierekening niet meer kunnen betalen. De uitwerking van zo’n noodfonds is echter buitengewoon lastig. Hoe voorkom je bijvoorbeeld oneigenlijk gebruik? Het gevaar bestaat dat huishoudens en bedrijven minder letten op hun verbruik als ze weten dat de overheid ze uiteindelijk toch wel redt. En er is het risico dat huishoudens profiteren die hun huishoudboekje niet op orde hebben vanwege andere zaken dan een sterk gestegen energierekening.

De samenwerking tussen overheid en energiemaatschappijen biedt wel mogelijkheden. Energiebedrijven kunnen in kaart brengen of de rekening van een huishouden hard is opgelopen vanwege de gestegen tarieven of door hoger verbruik. En de overheid heeft inzicht in de financiële situatie van huishoudens. Met die kennis is te voorkomen dat huishoudens met flinke vermogens tappen uit het noodfonds. Het is wel de vraag hoe snel een effectieve samenwerking tussen de overheid en energiemaatschappijen, bijvoorbeeld door het bundelen van databronnen, kan worden opgezet.

Tot slot staat ook de terugkeer van het vaste energiecontract op het wensenlijstje van het kabinet. Momenteel zijn nieuwe contracten met variabele tarieven de norm. Dat zorgt voor onzekerheid bij consumenten en kan leiden tot betalingsproblemen wanneer het voorschotbedrag te laag blijkt. Energiebedrijven willen momenteel geen vaste contracten aanbieden, omdat zij voor de gehele looptijd van het contract energie moeten inkopen. Bij enorme prijsveranderingen loont het voor consumenten soms om een contract tussentijds op te zeggen en de opzegboete te betalen, waardoor de energiemaatschappij blijft zitten met duur ingekochte energie.

Tabel 1: Maatregelen energiekosten huishoudens (klik op afbeelding voor grotere versie)

Aan de terugkeer van het vaste contract zitten veel haken en ogen. Allereerst zou het kabinet een hogere boeteclausule moeten toestaan, zodat consumenten vaker hun vaste contract uitdienen. Bovendien moeten energiemaatschappijen het prijsrisico weer willen dragen. Zo’n vast contract kan voor hen flink in de papieren lopen wanneer de leveringszekerheid onder druk komt te staan en de prijs op de spotmarkt hard oploopt. Het ligt voor de hand dat energieleveranciers dan een vorm van overheidsgarantie verlangen. Tot slot staat de wens voor meer vaste energiecontracten op gespannen voet met het prijsplafond. Het plafond nodigt immers uit om een variabel contract af te sluiten, omdat je (binnen de verbruiksgrens) nooit meer gaat betalen dan het plafond, maar mogelijk wel minder. Dit terwijl de prijzen in alle langetermijncontracten natuurlijk boven de prijs van het plafond liggen.

Tabel 2: Maatregelen energiekosten bedrijven en overige maatregelen (klik op afbeelding voor grotere versie)

6 Bedrijven profiteren ook

Ook het bedrijfsleven heeft te maken met torenhoge energierekeningen. De angst bestaat dat zonder steun veel energie-intensieve bedrijven zullen omvallen. Vanuit Brussel is daarom al een tijdelijke crisisregeling in het leven geroepen, waarmee ruimte ontstaat voor individuele lidstaten om bedrijven met hoge energiekosten te steunen. In verschillende landen zijn inmiddels maatregelen voor het bedrijfsleven aangekondigd of van kracht. Zo heeft Duitsland recent een steunpakket opgetuigd om het midden- en kleinbedrijf (mkb) te ondersteunen, iets dat al eerder in Frankrijk gebeurde. In Portugal en Spanje is al in juni een plafond ingesteld op de prijs van gas dat wordt gebruikt voor het opwekken van elektriciteit.

Maatregelen in het kort

Het tijdelijke prijsplafond voor consumenten gaat ook gelden voor een gedeelte van het bedrijfsleven. Daarnaast werkt het kabinet nog aan de verdere uitwerking van de zogenoemde Tegemoetkoming Energiekosten-regeling (TEK) ter ondersteuning van het energie-intensieve mkb. De details van deze regeling zijn nog niet bekend. Ook wil het kabinet bedrijven helpen met liquiditeit en verduurzaming. Voor verduurzaming is 150 miljoen uitgetrokken via het verhogen van het budget voor aftrekposten. Tot slot reserveert het kabinet structureel 500 miljoen om het mkb te ondersteunen. Dit biedt verlichting met het oog op de verhoging van de vennootschapsbelasting (vpb) en dit moet deze bedrijven bovendien helpen om te verduurzamen. Hieronder bespreken we de aangekondigde en ook enkele niet-aangekondigde maatregelen.

Compensatie kosten energie: prijsplafond en subsidies

Compensatiemaatregelen voor het bedrijfsleven die proportioneel zijn aan het gasverbruik zijn over het algemeen economisch onwenselijk. Deze maatregelen verminderen de prikkel om efficiënter met energie om te gaan niet en ze stimuleren ook geen lager verbruik van gas en elektriciteit. Dit zagen we duidelijk terug in Spanje, waar in juni een plafond op de gasprijs voor elektriciteitsproductie werd geïntroduceerd. Dit plafond zorgde voor een sterke daling van de elektriciteitsprijzen, waardoor de elektriciteitsconsumptie sterk opliep (zie figuur 10).

Figuur 11: Elektriciteitsgebruik ging in Spanje omhoog na implementatie prijsplafond

Bron: Eurostat

Aangezien meerdere landen momenteel prijsplafonds en/of compensatiemaatregelen optuigen om het bedrijfsleven tegemoet te komen, kan dit zorgen voor extra druk op energieprijzen. Dat maakt de positie van bedrijven in landen zonder directe overheidssteun precair. Het risico bestaat dat uiteindelijk de energie-intensieve bedrijven overleven die per toeval in een land met een stevig beleid zijn gevestigd in plaats van de beste en meest efficiënte bedrijven. Om een verstoring van het Europese speelveld te voorkomen, is coördinatie vanuit Brussel over spelregels waaronder individuele landen bedrijven mogen compenseren voor de gestegen energieprijzen dus belangrijk. Dat gebeurt nu onvoldoende, waardoor lidstaten zelfstandig verschillende soorten regelingen in elkaar zetten of hebben gezet, met een mogelijke verstoring van het gelijke speelveld in Europa.

Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) verwacht dat het prijsplafond voor het gasverbruik geldt voor 100.000 bedrijven en het plafond voor het elektriciteitsgebruik voor 250.000. Op basis van onze eigen schattingen van de kosten van het prijsplafond voor huishoudens denken we dat het kabinet verwacht zo’n 1,7 miljard nodig te hebben voor het prijsplafond voor ondernemers.

Tegemoetkoming Energiekosten-regeling (TEK)

Omdat veel bedrijven boven de volumegrens van het prijsplafond uitkomen, heeft het kabinet een subsidieregeling aangekondigd om de hoge energiekosten te mitigeren: de Tegemoetkoming Energiekosten-regeling (TEK). Hoewel de details van de regeling nog niet bekend zijn, is al wel aangekondigd dat de regeling een deel van de kostenstijging in 2023 gaat compenseren, en met terugwerkende kracht ook die in 2022. De steun zal een bepaald percentage van de stijging van de energieprijs beslaan vermenigvuldigd met het verbruik. Per bedrijf geldt wel een maximaal subsidieniveau. We denken dat het kabinet een kleine 3 miljard heeft gereserveerd voor de maatregel. Ook de media noemden dit bedrag onlangs als ondergrens.

Assessment en vormgeving

Strategische overwegingen, zoals in de inleiding genoemd, kunnen voor de overheid belangrijk zijn om toch steun te verlenen aan het bedrijfsleven. Het is echter de vraag of het economisch verstandig is om dit te doen via een prijsplafond of subsidieregeling. Deze maatregelen nemen net als bij consumenten de prikkel weg om te besparen op energiegebruik. Bovendien zijn subsidieregelingen, zoals de overheid deze met de TEK voor ogen heeft, gevoelig voor misbruik. Het morele appel van het kabinet om ondernemers te vragen ‘alleen steun aan te vragen als het écht nodig is’ onderstreept volgens ons vooral dat de overheid zich bewust is van de frauderisico’s.

Onze voorkeur ging uit naar overbruggingsleningen, waarbij de kaders het liefst gecoördineerd worden vanuit Brussel. Overbruggingsleningen garanderen immers dat steun tijdelijk van aard is en nemen ook de prikkel niet weg om efficiënter om te gaan met energie. Daarnaast legt steun in de vorm van leningen minder beslag op de openbare financiën op lange termijn, omdat op termijn een deel van de steun wordt terugbetaald. Tot slot is de prikkel voor niet-levensvatbare bedrijven om overbruggingsleningen te gebruiken een stuk kleiner dan bij de inzet van directe subsidies.

Een overbruggingsregeling kan ruimere voorwaarden toepassen aan deelname dan de bestaande regelingen, zoals Borgstelling MKB-kredieten (BMKB) en Garantie Ondernemingsfinanciering (GO). Wel zijn twee elementen belangrijk bij het toekennen van deelname:

  1. Het moet gaan om essentiële bedrijven die het niet redden door alleen buffers aan te spreken.
  2. Bedrijven kunnen alleen een beroep doen op steun als er een duidelijk plan is om op energie te besparen.

Een alternatief is om het Rijk te laten participeren in bedrijven die een belangrijke strategische ketenfunctie vervullen en het, ondanks leningen, niet redden. Het is wel lastig te bepalen onder welke voorwaarden een bedrijf hieraan voldoet.

Terugdringen energiegebruik bedrijfsleven

Het kabinet heeft tot nu toe beperkte maatregelen genomen om efficiënter gebruik van energie door het bedrijfsleven extra te stimuleren. Het budget voor de energie-investeringsaftrek (EIA), de milieu-investeringsaftrek (MIA) en de willekeurige afschrijving milieu investeringen (VAMIL) worden verhoogd met 150 miljoen euro om zo verduurzaming te stimuleren en de energieafhankelijkheid van bedrijven te verminderen. Het verhogen van fiscale aftrekposten kan prikkelen om te verduurzamen. Tegelijkertijd kunnen wel vraagtekens worden gezet bij de additionaliteit van de ingezette middelen. Veel bedrijven die plannen hebben om te verduurzamen of hier al actief mee bezig zijn zullen de aftrekposten benutten om een deel van de kosten hiervan te dekken, terwijl hun besluit om te verduurzamen al vast stond. Het beleid zorgt dus niet voor optimale allocatie van middelen. Tegelijkertijd is de noodzaak om te verduurzamen hoog om de huidige energiecrisis bij de kern aan te pakken. Bij dit doel steekt een impuls van slechts 150 miljoen per jaar schril af.

EU-initiatieven

Vanuit de Europese Commissie ligt er een duidelijke opgave om het gebruik van gas en elektriciteit terug te brengen met 15 procent. De invulling hiervan staat lidstaten vrij, maar in de kabinetsplannen zijn geen contouren geschetst voor deze invulling. Een mogelijkheid om dit te bewerkstelligen is bijvoorbeeld om afspraken te maken met bedrijven om een lager gasgebruik te subsidiëren. Een subsidie kan worden ingezet om bijvoorbeeld het productieproces te verduurzamen en efficiënter in te zetten, bijvoorbeeld door gebruik te maken van andere of nieuwe technologieën. Hiermee kan de energie-intensiteit worden verlaagd, zonder dat productie wordt afgeschaald.

De inzet van subsidies op het direct afschalen van productie om energie te besparen is niet per se wenselijk, aangezien dit zorgt voor verdere restricties vanuit de aanbodzijde van de economie en daarmee kan zorgen voor extra prijsdruk, omdat het aanbod van bepaalde halffabricaten of finale producten ook terugloopt. Om een voorbeeld te geven: de productie van glas is energie-intensief en subsidies in Europa op het afschalen van de productie van glas kunnen weliswaar helpen om het gasgebruik en daarmee de prijs van gas en elektriciteit terug te dringen. Tegelijkertijd kan dit zorgen voor extra prijsdruk op het gebruik van glas in toeleverende sectoren, zoals de bouw of drankindustrie, die de hogere kosten deels weer zullen doorberekenen in hogere afzetprijzen.

Prijsplafond op import op gas van buiten de EU

In Brussel wordt ook gesproken over het invoeren van een prijsplafond op de invoer van gas van buiten de EU. Vijftien landen, waaronder Frankrijk, België, Italië en Spanje, zijn voorstander van zo’n plafond, maar Duitsland, Nederland en Denemarken zijn tegen. Een dergelijk plafond kan ervoor zorgen dat de exorbitante gasopbrengsten worden teruggebracht. Zeker in het geval van Rusland levert het schaarse gas dat Rusland nog steeds verkoopt aan Europa miljarden op, waarmee Europa indirect de oorlog van Rusland tegen Oekraïne financiert. Ook zorgt een prijsplafond ervoor dat buitenlandse partijen weten wat Europese afnemers bereid zijn om te betalen, zodat individuele lidstaten niet tegen elkaar kunnen worden uitgespeeld om schaars LNG te importeren.

Tegelijkertijd is een zeer groot nadeel van prijsplafond op gasimporten van buiten de EU dat toeleverende landen hun vloeibare gas kunnen verkopen aan landen die bereid zijn meer te betalen dan het prijsplafond. Europa heeft de voorraden dit jaar voor een groot deel weten aan te vullen door extra LNG in te kopen vanuit de VS, Qatar, Noorwegen, Azerbeidzjan en Algerije. Deels was dit LNG bestemd voor de Aziatische markt, maar vanwege coronamaatregelen en een haperende economie kon Azië dit missen. De vraag is of deze gunstige situatie voor Europa aanhoudt. Zo voorspelt het Japanse meteorologisch instituut dat door La Niña de op een twee na grootste importeur van LNG ter wereld een koude winter tegemoet gaat. Dit zal de vraag op de LNG-markt vanuit Azië aanzienlijk vergroten.

Afromen overwinst bedrijven en herverdelen naar kwetsbare onderdelen economie

De EU heeft al een maatregel aangekondigd die deel uitmaakt van de noodinterventie: het afromen van winsten bij producenten van elektriciteit met lage marginale kosten, zoals hernieuwbare energie (wind, zon, water), bruinkool of kernenergie. De elektriciteitsprijzen worden bepaald door de variabele kosten van de laatste en duurste centrale die nodig is om aan de vraag te voldoen (zogenoemde marginale prijsstelling). Vaak gaat het hierbij om een gasgestookte centrale. Hierdoor domineert de gasprijs de elektriciteitsprijs en daarmee de inkomsten voor elektriciteitsproducten, terwijl de kosten voor veel van deze producenten, zoals inframarginale producenten, veel lager liggen. De Europese Commissie stelt daarom een prijsplafond in van 180 euro per megawattuur voor inframarginale producenten. Deze producenten ontvangen nog steeds de prijs waarop vraag en aanbod elkaar vinden, maar moeten alles boven de 180 euro afstaan. De Commissie stelt dat een plafond van 180 euro voldoende is om investeringen in inframarginale capaciteit (zoals hernieuwbare energie) niet te remmen. Uiteindelijk verwacht de Commissie dat de lidstaten met dit prijsplafond 117 miljard euro ophalen, waarmee ze huishoudens en bedrijven kunnen ondersteunen.

Het grote nadeel van dit prijsplafond is dat het kan zorgen voor lager aanbod. Inframarginale producenten zullen sowieso de neiging voelen om een gedeelte van hun productie af te zetten buiten de Europese Unie, bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk. Een andere uitdaging voor de Europese Commissie is om de maatregel zo te ontwerpen dat ontwijking wordt beperkt tot een minimum. Het is belangrijk om te weten voor welk soort contracten het inframarginale prijsplafond gaat gelden. Als de maatregel alleen wordt ingevoerd op de day-ahead markt (waarop handel in elektriciteit voor de volgende dag plaatsvindt), dan zullen producenten liever verkopen via de futuresmarkten. Maar het belasten van de verkoop van elektriciteit via ieder type futures-contract is een enorme opgave.

Het prijsplafond is met 180 euro per megawattuur bewust aan de hoge kant en boven de marginale kosten van veel inframarginale producenten. De plafondprijs is relatief hoog in vergelijking tot de marginale kosten van deze producenten. Dit verkleint de kans dat het prijsplafond in de toekomst naar boven moet worden bijgesteld en geeft daarmee dus meer zekerheid. De plafondprijs moest sowieso ook hoog genoeg liggen, omdat anders producenten, die voordat de prijs hard opliep hun elektriciteit op de futures-markten vooruit verkochten, ook zouden worden belast. Het bestraffen van prudente bedrijfsvoering zorgt wellicht voor scheve gezichten bij producenten en investeerders.

De keerzijde van de hoge plafondprijs is dat bij lange na niet alle overwinsten van inframarginale producenten worden weggenomen. Om deze winsten sterker af te romen, zou een veel complexer systeem moeten worden opgezet, waarbij verschillende plafonds gelden voor de inframarginale technologieën voor het genereren van elektriciteit. Dit is uitvoeringstechnisch lastig, omdat veel elektriciteitsproducenten ook met tussenleveranciers werken op de groothandelsmarkten. Bovendien kan zo’n plafond per technologie de onderlinge concurrentiestrijd tussen technologieën beïnvloeden. Marginale kosten verschillen per technologie maar ook per producent, en dit maakt het lastig om de prijsplafonds zo vast te stellen dat het gemiddeld evenveel impact heeft op ieder type producent. Hierdoor loop je als beleidsmaker het risico bepaalde technologieën te bevoordelen.

Je kunt je sowieso afvragen of het prijsplafond op termijn niet zorgt voor een voorkeursbehandeling van bepaalde technologieën. De marginale kosten van nucleaire energie liggen weliswaar onder het prijsplafond, maar uitbreiding van de productiecapaciteit van nucleaire energie vergt hogere investeringskosten per eenheid elektriciteit dan de installatie van een windturbine. Bovendien is de business case van bepaalde technologieën gebouwd rondom het snel kunnen leveren van extra elektriciteit tijdens periodes van laag aanbod en dus hoge prijzen. Het prijsplafond zorgt ervoor dat de inkomsten van dit soort leveranciers teruglopen, waardoor de prikkel om te investeren in deze elektriciteitsbronnen verzwakt, terwijl ze wel erg gewenst zijn vanuit het oogpunt van leveringszekerheid.

Naast hoge winsten voor inframarginale producenten van elektriciteit, spint ook de fossiele industrie garen bij de hoge prijzen voor energie. Aan bedrijven in die industrie wordt daarom een tijdelijke solidariteitsbijdrage gevraagd, die in alle lidstaten zal worden ingevoerd. De bijdrage laat bedrijven voldoende middelen overhouden om te investeren in de energietransitie en nieuwe technologieën.