Nederlandse en Duitse overheden moeten meer uitgeven

De Nederlandse en Duitse overheden dragen bij aan de nationale spaaroverschotten in hun landen, zoals wij lieten zien in het eerste rapport in deze serie. Om de global imbalances terug te brengen, ligt het voor de hand dat beide overheden meer uitgeven. Maar zijn de overschotten in Nederland en Duitsland daar voldoende groot voor? En waaraan zouden deze landen meer moeten uitgeven? De huidige begrotingsoverschotten hebben bloed, zweet en tranen gekost. In dat opzicht is het begrijpelijk dat de Nederlandse en Duitse overheid enigszins terughoudend zijn om het geld weer zomaar uit te geven.

In Duitsland is er echter zowel ruimte als noodzaak om de publieke bestedingen te verhogen. Hogere overheidsbestedingen daar zijn niet alleen in het belang van de Duitse economie, maar verhogen ook direct de levensstandaard van de Duitse burger. Infrastructuur en onderwijs kunnen flinke investeringen gebruiken.

Qua infrastructuur staat Nederland er goed voor. Bovendien loopt de directe begrotingsruimte niet over. Extra bestedingen moet de Nederlandse overheid daarom, voor zover ze buiten de afgesproken begrotingskaders vallen, inzetten voor productiviteitsverhogende maatregelen. Te denken valt aan directe overheidsuitgaven aan onderzoek en ontwikkeling. Deze zijn in internationaal perspectief laag en verdienen zichzelf terug.

Na jarenlange bezuinigingen en belastingverzwaringen schrijven Duitsland en Nederland nu zwarte cijfers: Nederland zo’n 4 miljard euro aan het einde van 2016 en Duitsland maar liefst 24 miljard euro. In beide landen lijkt de overheid er op het eerste gezicht dus ruimte te hebben om extra uit te geven en minder te sparen. Politici grijpen dit gretig aan. In de Duitse campagne voor de parlementsverkiezingen woedt een hevige discussie over hoe het groeiende Duitse begrotingsoverschot moet worden ingezet: lasten verlagen of investeren? En in Nederland wordt aan de formatietafel ongetwijfeld ook besproken hoe de beschikbare ruimte moet worden ingezet.

Maar er zijn ook nog Europese begrotingsregels waaraan beide landen zich moeten houden en waarvan ze zelf fervent voorstander zijn. Duitsland heeft zelfs een constitutionele ‘schuldenrem’ die vanaf 2020 volledige zal zijn ingevoerd. En in Nederland zijn de Europese begrotingsregels in een nationale wet verankerd.[1]

Toch is er zelfs volgens die regels ruimte om te investeren, in ieder geval in Duitsland. Als we de methodologie van de Europese Commissie gebruiken, komen we daar uit op een ruimte van 1 procent van het bbp in 2017, oftewel zo’n 28 miljard euro.[2] In 2018 loopt dit wel iets terug door extra uitgaven aan de integratie van vluchtelingen.

Nederland heeft volgens de meest recente raming een positief structureel saldo van ongeveer 0,3 procent in 2017. Dit suggereert dat er ruimte is om meer uit te geven. Maar in Nederland is het houdbaarheidssaldo mogelijk nog belangrijker in de budgettaire besluitvorming. Met elke nieuwe Middellange Termijnverkenning (MLT) bekijkt het CPB of de overheidsfinanciën op de lange termijn houdbaar zijn. Het daarbij berekende houdbaarheidssaldo geeft aan hoeveel de overheid extra mag uitgeven als ze er zeker van wil zijn dat toekomstige generaties tegen dezelfde lastendruk van dezelfde collectieve voorzieningen kunnen profiteren. Volgens de meest recente MLT bedraagt het houdbaarheidsoverschot 0,2 procent van het bruto binnenlands product, een forse verbetering ten opzichte van het houdbaarheidstekort van een paar jaar geleden (figuur 1).[3]

De grootste bijdrage hieraan hebben de versnelde verhoging van de AOW-leeftijd en de hervorming van de langdurige zorg geleverd (Smid et al., 2014), hervormingen die daarom zeker niet moeten worden teruggedraaid. Het minieme houdbaarheidsoverschot betekent dat er beperkte ruimte is voor puur consumptieve uitgaven. Als de overheid er echter in slaagt rendabele investeringen te doen (iets wat met huidige lage rente relatief gemakkelijk moet zijn) zal het houdbaarheidssaldo niet verslechteren. Zulke investeringen zorgen voor hogere inkomsten in de toekomst, waardoor de netto-baten voor de overheid nul of positief zijn.[4]

[1] Wet Houdbare Overheidsfinanciën (Hof).

[2] De Europese Commissie becijfert een cyclisch-aangepast overschot in 2017 van 0,6 procent van het bbp. Daarbij is dan nog 0,35 procent van het bbp ruimte voordat de schuldenrem in zicht komt. De commissie oordeelt bovendien dat de Duitse overheidsschuld/bbp-ratio snel genoeg daalt en dat Duitsland daarmee voldoet aan het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) in 2017 en 2018.

[3] CPB MLT.

[4] Sociaal rendabele uitgaven, waar geen extra belastinginkomsten tegenover staan, leiden wel tot een verslechtering van het houdbaarheidssaldo.

Naast sparen kan een overheid een overschot op twee manieren inzetten: door meer te gaan consumeren of door meer te gaan investeren. Economen prefereren over het algemeen het tweede: met gerichte investeringen kan de overheid het groeipotentieel van de economie verhogen. Dit geldt vooral voor projecten die vanwege de publieke aard niet worden gefinancierd door private partijen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan (nieuwe) wegen, maar ook investeringen in veiligheid (aan defensie om NAVO-verplichtingen na te komen en binnenlands in rechtspraak en politie). Een overheid kan ook meer consumeren, bijvoorbeeld door leraren- of ambtenarensalarissen te verhogen.

Als we bekijken hoe Nederland en Duitsland het in Europees verband doen voor wat betreft de publieke investeringen, valt vooral op hoe laag het niveau in Duitsland ligt (figuur 2). Het Duitse niveau ligt een stuk onder het Europese gemiddelde. Niet alleen ligt het niveau nu lager dan aan het begin van de eeuw, het daalt de laatste jaren ook nog eens. Dit terwijl de federale overheid investeringen sinds een paar jaar juist probeert te stimuleren (Europese Commissie, 2017). De Nederlandse overheid investeert meer dan gemiddeld en bevindt zich op het niveau van Frankrijk. Hoewel de overheidsinvesteringen de laatste jaren wel iets zijn afgenomen, lijkt dit een redelijk niveau in Europees perspectief.

In beide landen lijken er echter wel genoeg mogelijkheden te liggen om nuttige publieke uitgaven te doen. Gerichte investeringen in infrastructuur, onderwijs en innovatie kunnen het structurele groeivermogen van een land versterken en de uitgaven kan het zo gemakkelijk terugverdienen. Bovendien zijn de kosten door de huidige zeer lage rente erg laag. Hieronder laten we zien in hoeverre de Duitse en Nederlandse overheden hier extra geld in moeten investeren.

De Duitse situatie is niet alleen opvallend in Europees perspectief maar ook in Duitsland zelf is de lage (publieke) investeringsgraad zichtbaar, vooral in de infrastructuur. Dit resulteert onder meer in slechte wegen en bruggen; afgelopen april moest bijvoorbeeld de spoorverbinding naar Denemarken worden gesloten. Ook kampen veel schoolgebouwen met achterstallig onderhoud waardoor veel leerlingen hun examens moeten maken in lekkende klaslokalen. Investeringen in infrastructuur nemen wel toe, naar 17 miljard euro in 2017. Maar volgens lokale overheden is er achterstallig onderhoud te verrichten ter waarde van 135 miljard euro. Ook qua digitale infrastructuur loopt Duitsland sterk achter op buurland Nederland (figuur 3)

Veel van deze investeringen zouden de productiecapaciteit van de economie vergroten en productiviteit kunnen stimuleren. Maar zelfs zonder deze overwegingen werpt de vraag zich op hoe een rijk land als Duitsland in zulke relatieve armoede kan leven.

Investeren in infrastructuur lijkt in Nederland niet de hoogste prioriteit te hebben. Volgens de Europese Commissie heeft Nederland de hoogste kwaliteit wegen van de gehele EU en de hoogste kwaliteit havens. En ondanks het traditionele geklaag over vertragingen van de trein behoort de kwaliteit van de spoorwegen tot de Europese top. Ook op het gebied van digitale infrastructuur scoort Nederland hoog: volgens de 2017 IMD World Digital Competitive Ranking staat Nederland zesde in de wereld voor wat betreft digitale competitiviteit.

Ook aan onderwijs geeft Duitsland minder uit dan zijn buurlanden (figuur 4). Dit uit zich niet alleen in achterstallig onderhoud aan schoolgebouwen maar ook aan een onderwijssysteem dat vooral gericht is op middelhoog geschoolden (OESO, 2016). Zo staat er bijvoorbeeld geen enkele Duitse universiteit in de mondiale top 50.

De gecombineerde publieke en private uitgaven aan onderwijs en onderzoek zijn in Duitsland stabiel op zo’n 9 procent van het bbp. Dit is onder het Europese gemiddelde en onder de eigen doelstelling van 10 procent van het bbp. Verdere investeringen zijn niet alleen nodig om Duitsland bij de mondiale top qua kenniseconomie te krijgen, maar ook om de economie toekomstbestendig te maken. Bovendien zijn extra investeringen nodig om de grote groep gearriveerde vluchtelingen verder te integreren in de arbeidsmarkt.

Nederland geeft internationaal gezien al redelijk wat geld uit aan onderwijs (figuur 4). Maar ook in Nederland zijn extra uitgaven om het onderwijs te verbeteren wenselijk. Uit eigen onderzoek blijkt namelijk dat één maand extra opleidingsduur van de bevolking ouder dan 25 jaar 3,5 miljard euro aan extra economische groei oplevert (Erken en Stegeman, 2016). Extra uitgaven aan onderwijs lijken ook gewenst omdat de kwaliteit van Nederlandse scholieren vergeleken met die in het buitenland blijkt terug te lopen (PISA-2015 in vogelvlucht, 2016).

Voor de ontwikkeling van innovatie zijn uitgaven aan onderzoek en ontwikkeling (R&D) onontbeerlijk. Internationaal gezien blijkt dat Duitsland al bovengemiddeld veel uitgeeft aan R&D (figuur 5). De uitgaven in Nederland aan onderzoek zijn internationaal gezien niet hoog: de totale publieke en private uitgaven aan R&D liggen uitgedrukt als percentage van het bbp onder het OECD-gemiddelde en ruim onder dat van Duitsland (figuur 5).[5]

Dit is een gemiste kans, aangezien uitgaven aan R&D zich ruimschoots terugverdienen. Eén euro extra aan R&D-investeringen bij bedrijven leidt tot 2,3 euro aan toegevoegde waarde voor de samenleving als geheel (Erken en Stegeman, 2016). In dit geval zal het houdbaarheidssaldo dus ook niet verslechteren als de overheid hier extra geld aan uitgeeft. Juist daarom is het economisch verstandig dat de overheid private partijen ondersteunt met subsidies voor kennisontwikkeling. Zelfs als deze subsidies een deel van het budget wegdrukken dat een bedrijf sowieso al had gereserveerd voor kennisontwikkeling (‘crowding out’ in economentaal), dan nog is het lonend om als overheid bij te springen. Diverse partijen, zoals de ambtelijke Studiegroep Duurzame Groei, hebben aanbevelingen gedaan om het innovatievermogen van Nederland te verhogen. Een volgend kabinet kan hier uit putten als het wil weten welke additionele uitgaven verstandig zouden zijn.

[5] Hoewel een deel hiervan te verklaren zou kunnen zijn doordat Nederland voornamelijk een diensteneconomie heeft, waar er gemiddeld genomen minder wordt uitgegeven aan R&D.