COP27 maakt werk van klimaatrechtvaardigheid maar verzaakt om klimaatverandering aan te pakken

De 27^ste Conferentie van Partijen (COP27) bij het Klimaatverdrag van de Verenigde Naties is vorige week afgesloten in het Egyptische Sharm el-Sheikh. In een tijd van toenemende bezorgdheid over de wereldwijde energiezekerheid en ongunstige geopolitieke ontwikkelingen heeft COP27 geen nieuwe toezeggingen opgeleverd die even ambitieus zijn als die van de vorige editie in Glasgow, maar dat was te verwachten. In plaats daarvan concentreerden de organisatoren zich op de uitvoering van eerdere toezeggingen. Hoewel deze besprekingen tijdens COP27 centraal stonden, ging de meeste aandacht uit naar de onderhandelingen over de oprichting van een nieuw fonds om de schade te dekken die de meest kwetsbare landen reeds hebben geleden.

Veel landen in de wereld hebben al te maken met een stijgende zeespiegel, droogte en extreme stormen. Als reactie op deze extreme weersomstandigheden eisen kwetsbare landen vergoeding van de schade en pleiten zij er al tientallen jaren voor dat de ontwikkelde landen, die verantwoordelijk zijn voor het merendeel van de broeikasgasemissies in het verleden, hen helpen hun steeds kwetsbaardere positie het hoofd te bieden. Hoewel de ontwikkelde landen de rol erkennen die hun vroegere en huidige emissies spelen in de ontwikkeling van de klimaatverandering, vrezen deze landen dat een schadefonds hen in een schuldenspiraal zou kunnen brengen.

Het verzoek om een financieringsfaciliteit op te richten om verlies en schade te compenseren werd op de top van vorig jaar afgewezen door onder meer Europese landen en de VS. Tijdens COP27 drong een groep van meer dan 130 ontwikkelingslanden aan op een formeel akkoord over een fonds voor deze kwestie. Aanvankelijk stond de EU hier terughoudend tegenover, met als argument dat de bestaande mechanismen kunnen worden gebruikt om schade aan te pakken en dat de oprichting van een speciaal fonds tijd zou vergen. Naarmate de onderhandelingen vorderden, kwam de EU echter met een voorstel dat de oprichting van een schadefonds steunde, op voorwaarde dat het wordt gevuld door een brede groep donoren, waaronder China, en dat de landen hun klimaatambities opvoeren. Uiteindelijk bogen de rijkere landen en kwamen zij overeen om een schadefonds op te richten, hoewel de precieze details van het fonds nog moeten worden vastgesteld. Een overgangscomité zal tijdens de COP van volgend jaar aanbevelingen opstellen over de werking van dit fonds.

Zonder details, zoals de omvang van het fonds, welke partijen eraan zullen bijdragen of waar het geld naartoe zal gaan, is het moeilijk te beoordelen hoe groot de impact van het fonds kan zijn. Als we ook kijken naar de resultaten van eerdere toezeggingen voor klimaatfinanciering, die niet zonder gebreken zijn, kunnen we alleen maar voorzichtig optimistisch zijn over de toekomstige ontwikkeling van een schadefonds. Klimaatfinanciering is een terugkerend thema bij COP's, en leidde al vaker tot teleurstelling. Zo hebben de rijkere landen in 2009 tijdens COP15 toegezegd de ontwikkelingslanden financieel te steunen bij hun inspanningen voor aanpassing aan en matiging van de klimaatverandering[1] met 100 miljard dollar (USD) per jaar in 2020. Dit zelf gestelde doel is nog niet bereikt, met slechts 83 miljard dollar gegeven in 2020, waarvan het grootste deel in de vorm van leningen. Om een en ander in perspectief te plaatsen: terwijl de VN schat dat de ontwikkelingslanden tegen 2030 jaarlijks tot 340 miljard dollar nodig zullen hebben (en daarna zelfs meer), werd in 2020 slechts 29 miljard dollar geoormerkt voor de financiering van de aanpassing. Bovendien wordt de financieringsbehoefte voor mitigatie nog hoger ingeschat dan die voor aanpassing. Ondanks enkele positieve ontwikkelingen[2] op het gebied van klimaatmitigatie en -adaptatie tijdens COP27, blijft de financiële kloof tussen de toegezegde en de toegewezen steun dus groot. Dit zal een belangrijk discussiepunt blijven tijdens de volgende COP.

[1]Met klimaatmitigatie wordt geprobeerd de uitstoot van broeikasgassen te voorkomen en de mogelijke gevolgen van klimaatverandering te minimaliseren, terwijl klimaatadaptatie gaat over het beperken van de negatieve effecten van klimaatverandering.

[2]Een van de hoogtepunten was de lancering van het Indonesia Just Energy Transition Partnership, dat in de komende drie tot vijf jaar 20 miljard dollar zal vrijmaken om Indonesië te helpen over te stappen van fossiele brandstoffen op hernieuwbare bronnen. Een andere opmerkelijke ontwikkeling is het aanbod van de EU en vier lidstaten (Denemarken, Frankrijk, Duitsland en Nederland) om de Afrikaanse landen 1 miljard euro aan aanpassingssteun te verstrekken. Ook werd de noodzaak voor internationale instellingen zoals de Wereldbank, het Internationaal Monetair Fonds en andere multilaterale ontwikkelingsbanken om hun rol in de klimaatfinanciering te vergroten, naar voren gebracht in de Bridgetown Agenda van premier Mia Mottley van Barbados. Om de kloof tussen aanpassing en financiering verder aan te pakken, heeft het COP27-voorzitterschap de Aanpassingsagenda gelanceerd om wereldwijde actie te stimuleren rond 30 aanpassingen die gericht zijn op vijf impactsystemen: voedsel en landbouw, water en natuur, kusten en oceanen, menselijke nederzettingen en infrastructuur.

Een speciaal schadefonds brengt ons een stap dichter bij klimaatrechtvaardigheid. De belangrijkste resultaten van COP27 gaan echter niet veel verder dan dat. Er zijn nieuwe toezeggingen gedaan op gebieden als een snellere invoering van koolstofarme oplossingen[3], vermindering van de methaanuitstoot[4], het koolstofvrij maken van landbouw- en voedingssystemen[5], ontbossing[6], en koolstofkredieten[7]. Toch raakt het doel om de opwarming van de aarde onder de doelstelling van 1,5 graad Celsius te houden snel uit zicht. Aan het begin van COP27 waarschuwde de secretaris-generaal van de VN dat "we ons op een highway to hell bevinden" en riep hij op tot meer ambitieuze acties om dit mondiale probleem aan te pakken.

Helaas werd geen acht geslagen op zijn bezorgdheid. Integendeel, "er waren te veel pogingen om zelfs terug te draaien wat we in Glasgow waren overeengekomen," zoals Frans Timmermans, de klimaatgezant van de EU, verklaarde. Nu lijkt de uiteindelijke overeenkomst op de COP27 in veel opzichten op een herbewerking van het besluit dat een jaar geleden in Glasgow werd bereikt, toen de partijen formeel instemden met het geleidelijke afschalen van het gebruik van kolencentrales en ondoelmatige subsidies voor fossiele brandstoffen. Initiatieven om dit uit te breiden tot een oproep om "alle fossiele brandstoffen," inclusief olie en gas, geleidelijk af te bouwen, hebben geen consensus opgeleverd, aangezien verschillende landen, waaronder China en Saudi-Arabië, zich hiertegen hebben verzet.

Bovendien geeft de tekst van het besluit aanleiding tot bezorgdheid over de "nadruk" die wordt gelegd op de noodzaak van meer onmiddellijke "emissiearme en hernieuwbare energie". "Terwijl de vermelding van "hernieuwbare energie" zeker wordt toegejuicht, zorgt de vage term "energie met lage uitstoot" voor controverse, aangezien dit ook kan worden geïnterpreteerd als een aansporing tot het gebruik van meer aardgas. Het feit dat gastland Egypte tijdens de conferentie aardgastransacties heeft ondertekend, versterkt die bezorgdheid alleen maar. Het onderwerp aardgas ligt gevoelig, omdat de energiecrisis gebieden als Europa ertoe aanzet op zoek te gaan naar nieuwe aardgasvoorraden, mogelijk door de Afrikaanse gasvoorraden aan te boren. Actievoerders voor klimaatrechtvaardigheid wezen op de hypocrisie van rijkere landen die proberen de aardgasprijzen laag te houden door meer projecten voor fossiele brandstoffen in Afrika te stimuleren.

[3]Egypte en de Verenigde Arabische Emiraten, gastheer van de COP van volgend jaar, hebben een overeenkomst ondertekend voor de ontwikkeling van 10GW windenergie aan land in Egypte. Dit zal ook Europa ten goede komen, aangezien het Egyptische elektriciteitsnet naar verwachting via Griekenland met dat van Europa zal worden verbonden door middel van een onderzeese elektriciteitsverbinding. Daarnaast zijn tien landen toegetreden tot de Global Offshore Wind Alliance, die tot doel heeft de installatie en ontplooiing van offshore-windcapaciteit te versnellen. Voor het eerst was er op de COP een nucleair paviljoen, nu de belangstelling voor deze technologie, mede door de energiecrises, weer is toegenomen. Onder meer Polen en de VS overwegen kernenergie ter vervanging van kolencentrales. De EU tekende waterstofhandelsovereenkomsten met Egypte, Kazachstan en Namibië, en Nederland sloot een overeenkomst met Oman en Namibië om samen te werken aan de ontwikkeling van een waterstofketen.

[4]Op COP26 werd de mondiale methaanbelofte gelanceerd, waarin 100 landen (nu 150) die verantwoordelijk zijn voor ongeveer 50% van de mondiale methaanemissies, zich ertoe verbinden hun methaanemissies uiterlijk 2030 collectief met 30% te verminderen. Ter aanvulling hierop hebben de EU, de VS, Japan, Canada, het VK en Noorwegen tijdens COP27 de gezamenlijke verklaring van energie-importeurs en -exporteurs over de vermindering van broeikasgasemissies van fossiele brandstoffen aangekondigd, een internationale methaanovereenkomst die tot doel heeft een kader te creëren voor import- en exportnormen. Bovendien heeft China, zoals vorig jaar tijdens de top werd beloofd, een strategie ontwikkeld om de methaanemissies in zijn energie-, landbouw- en afvalbeheerssectoren te verminderen. Daarnaast is het wereldwijde, op satellieten gebaseerde alarmsysteem voor het monitoren van methaanemissies, Methane Alert and Response System, van start gegaan. De EU en de VS hebben diverse andere initiatieven gelanceerd om de methaanemissies in de olie-, gas-, landbouw- en afvalsector aan te pakken. Een daarvan is een poging om methaan in de zuivelsystemen van kleine boerenbedrijven in tal van landen terug te dringen.

[5]Tijdens COP27 lanceerde de Voedsel- en Landbouworganisatie een routekaart om de voedselsystemen van de wereld duurzamer te maken en richtsnoeren te geven over zaken als methaanemissies. Om bedrijven te helpen de klimaatproblemen aan te pakken, is vorig jaar de Landbouwinnovatiemissie voor het klimaat gelanceerd, die dit jaar haar investeringsverbintenis heeft verdubbeld tot 8 miljard dollar. Dit initiatief kijkt ook naar het potentieel voor koolstofvastlegging, methaanvermindering en agrarische afvalstromen. Er werden verschillende andere initiatieven gelanceerd om de agrovoedingssystemen te transformeren, waaronder het initiatief "Voedsel en landbouw voor duurzame transformatie", dat tot doel heeft de toegang tot klimaatfinanciering voor kleine en middelgrote voedselproducenten te verbeteren en een passend klimaatbeleid te ondersteunen. Er werd een holistische aanpak overeengekomen om vraagstukken in verband met landbouw en voedselzekerheid aan te pakken. Dit werd aangevuld met de oprichting van de vierjarige gezamenlijke inspanning van Sharm el-Sheikh voor de uitvoering van klimaatmaatregelen in de landbouw en de voedselzekerheid. Voorts werd het probleem van voedselverlies en -afval aangepakt, wat resulteerde in de nieuwe "123 Pledge", die tot doel heeft de vermindering van voedselverlies en -afval op de klimaatagenda van regeringen en bedrijven te plaatsen.

[6]Tijdens COP26 hebben 140 landen (die 90% van de bossen in de wereld vertegenwoordigen) zich ertoe verbonden samen te werken om het verlies van bossen en de aantasting van het land tegen 2030 een halt toe te roepen en terug te draaien. Tijdens COP27 werd deze belofte verder versterkt door de lancering van het partnerschap tussen leiders op het gebied van bossen en klimaat, een initiatief dat gericht is op de totstandbrenging van zeer geïntegreerde koolstofmarkten voor bossen, de ontwikkeling van robuuste boseconomieën, de bescherming van de rechten van inheemse volkeren en lokale gemeenschappen, en grotere inspanningen voor het behoud en de instandhouding van zeer geïntegreerde bossen. De EU heeft vijf memoranda van overeenstemming ondertekend voor een bosbouwpartnerschap met Guyana, Mongolië, de Republiek Congo, Uganda en Zambia, met als doel de ontbossing tegen te gaan en het klimaat en de biodiversiteit beter te beschermen. Daarnaast zullen zij de ontwikkeling van legale en duurzame bosproducten ondersteunen. Op bedrijfsniveau hebben verschillende grote voedingsbedrijven eerder deze week hun stappenplan gepubliceerd om zich aan te passen aan de doelstelling om de opwarming van de aarde tot 1,5°C te beperken en de ontbossing een halt toe te roepen.

[7]Een koolstofkrediet is een verhandelbaar certificaat dat het recht vertegenwoordigt om een bepaalde hoeveelheid koolstofdioxide uit te stoten. Door koolstofkredieten te verhandelen kunnen marktmechanismen de kosten van emissiereductie verlagen. Het Africa Carbon Markets Initiative werd tijdens COP27 ingehuldigd om de groei van de productie van koolstofkredieten in Afrika te ondersteunen, met de ambitie om tegen 2030 jaarlijks 300 miljoen koolstofkredieten en tegen 2050 jaarlijks 1,5 miljard kredieten te realiseren. Evenzo kondigden de VS de lancering aan van de Energy Transition Accelerator, met de bedoeling financiële middelen vrij te maken om ontwikkelingslanden te helpen fossiele brandstoffen af te bouwen. De VS hopen bedrijven uit te nodigen om vooraf financiële toezeggingen te doen in ruil voor koolstofcredits van hoge kwaliteit. Met deze initiatieven zijn de koolstofkredietmarkten klaar om te groeien, maar de ontwikkeling gaat gepaard met uitdagingen. De International Organization of Securities Commissions heeft aanbevelingen gedaan om de liquiditeit te vergroten en greenwashing op vrijwillige koolstofmarkten te voorkomen.

Nu we COP27 achter ons laten en uitkijken naar COP28, kunnen we alleen maar hopen dat de volgende editie succesvoller zal zijn. In een jaar waarin energiezekerheid opnieuw de politieke agenda's domineerde, werden de klimaatdiscussies een grotere uitdaging. In deze context is , buiten de overeenkomst om in de toekomst een schadefonds op te richten, de belangrijkste verdienste van het Sharm-el-Sheikh Implementation Plan (de eindtekst van COP27) dat het de deur niet openzet voor het terugdraaien van onze klimaatambities. Dit is best een trieste prestatie, en het is zeker niet het resultaat dat we nodig hebben, gezien de urgentie waarmee we worden geconfronteerd nu extreme klimaatgebeurtenissen zich steeds vaker voordoen. Om weg te komen van de “highway to hell” moeten we nu ambitieuzere maatregelen nemen.