Landbouwtransitie: niet eenvoudig om consument te laten meebetalen aan verduurzaming

Verduurzaming van de landbouwproductie wordt tot nu toe afgedwongen via regelgeving. Eventuele extra kosten komen in de kostprijs van de productieketen terecht. In de praktijk is het moeilijk om deze kosten terug te verdienen in de markt.

Het conceptlandbouwakkoord introduceerde een model waarbij de Nederlandse consument meebetaalt aan de verduurzaming: via een generieke nationale certificering aan de hand van een ketenbreed (landbouw)akkoord. Er zijn echter meerdere modellen te bedenken om de consument te laten meebetalen aan verduurzaming van de landbouw. Deze modellen bespreken we in onderstaande alinea’s. De modellen verschillen in de mate waarin de bijdrage van de consument vrijwillig of verplicht is en in de mate waarin de bijdrage generiek of productspecifiek is (zie figuur 1).

1. Vrijwillige certificering en marktwerking

Een voorbeeld van vrijwillige certificering en marktwerking is de biologische landbouw, die gecertificeerde producten tegen een hogere prijs verkoopt. Dit model vergt een zorgvuldige afstemming van het aanbod op de vraag, omdat bij een overaanbod de prijspremie voor de agrariër onder druk komt. Naast biologisch bestaan er meerdere andere duurzaamheidscertificeringen en -keurmerken. Het marktaandeel van producten met een duurzaamheidskeurmerk in Nederland bedraagt naar schatting bijna 20 procent (bron: CBS). Ondanks dat dit marktaandeel groeiende is, is het niet waarschijnlijk dat het via marktwerking (de vrijwillige weg) snel naar bijvoorbeeld 50 procent of meer zal groeien. Verder geldt dat:

1. deze keurmerken vaak maar een beperkt aantal duurzaamheidsthema’s dekken
2. marktaandelen van duurzaamheidslabels in andere landen vaak lager liggen
3. keurmerken in andere landen duurzaamheidsprestaties kunnen bevatten die anders zijn dan in Nederland en dus niet per se bijdragen aan verduurzaming in Nederland

Concluderend is vrijwillige certificering en marktwerking een laagdrempelig model, maar levert het slechts een beperkte bijdrage om verduurzaming van de landbouw op alle thema’s te versnellen.

2. Generieke nationale certificering via een ketenbreed akkoord

Het model van generieke nationale certificering via een ketenbreed akkoord is opgenomen in het conceptlandbouwakkoord. Dit model gaat verder dan productspecifieke certificering en voorziet in een Nederlandse integrale duurzaamheidsstandaard die betrekking heeft op:

In het conceptlandbouwakkoord werd gesproken over een Key Performance Indicator (KPI)-systematiek die deze thema’s moet afdekken. Ketenpartijen en boeren moeten in dit model onderling afspraken maken over de meerpijs voor duurzame producten die tenminste de extra kosten vergoedt. Dit gebeurt bijvoorbeeld al in vrijwillige ketenconcepten zoals onder het eerste model, waarbij retailers een meerprijs garanderen voor producten die aan aanvullende voorwaarden voldoen. De ketenpartijen moeten in het conceptlandbouwakkoord verplicht openheid geven over het aandeel duurzame producten in hun verkopen. In het concept-landbouwakkoord binden de Nederlandse partijen zichzelf vrijwillig aan de doelstelling om het aandeel duurzame producten te laten groeien tot 80 procent in 2030 en 100 procent in 2035. De Nederlandse consument kan daardoor op termijn alleen nog het duurdere, duurzame product kiezen.

Het conceptlandbouwakkoord liet in het midden hoe te handelen als consumenten het duurdere duurzame product onvoldoende willen kopen. De beperkte Nederlandse scope betekent dat exportproducten geen meerprijs krijgen. Het is niet duidelijk hoe verwerkers die ook exporteren hiermee om moeten gaan. Ook is de behandeling van importproducten onduidelijk. Deze voldoen wellicht niet aan de Nederlandse standaard, omdat controle daarop in het land van oorsprong niet bestaat. Daarnaast bestaat de mogelijkheid dat partijen uit het akkoord stappen en goedkopere gangbare producten blijven verkopen op de Nederlandse markt en zo het model ondermijnen. Het model van generieke certificering via een ketenbreed akkoord zoals beoogd in het conceptlandbouwakkoord kan een belangrijke, maar eveneens gedeeltelijke bijdrage leveren aan het belonen van de verduurzaming, waarbij een aantal elementen van het beloningsmodel vooralsnog onduidelijk blijven.

3. Gedifferentieerde heffingen op consumentenproducten

Een derde mogelijkheid is om de verduurzaming te stimuleren via een heffing (belasting) op producten die is gekoppeld aan de duurzaamheidsprestatie. Hoe duurzamer het product, des te lager de heffing. Dit verhoogt de prijs van minder duurzame producten, waardoor de duurzame keuze de goedkopere keuze wordt. Een dergelijk systeem is echter uiterst complex. Van elk product moet de duurzaamheidsprestatie worden vastgesteld, en de daaraan gekoppelde heffing (een combinatie van o.a. een stikstof-, broeikasgas-, water-, nutriënten- en biodiversiteitsbelasting) moet worden opgelegd. Uiterlijk identieke producten kunnen met verschillende heffingen te maken krijgen, afhankelijk van de producent en productiewijze. Voor importproducten is dit extra complex. Dit model bevoordeelt de consumptie van duurzamere producten. De administratieve last van een dergelijk systeem, inclusief de handhavingsproblematiek, lijkt echter dusdanig groot dat het onzeker is of het zou kunnen werken.

4. Generieke heffing op consumentenproducten herverdelen

In het laatste model dat we bekijken, bestaat een generieke heffing op voedingsmiddelen, bijvoorbeeld in de vorm van een ophoging van de btw. De heffing kan per productcategorie verschillen, bijvoorbeeld voor vlees en plantaardige producten. De geïnde heffing wordt vervolgens herverdeeld onder producenten aan de hand van hun duurzaamheidsprestatie. Dat kan gaan om een beloning per ton CO₂-reductie, per ton ammoniakuitstootreductie, per ton gebruikt duurzaam veevoer, enzovoorts. In dit geval betalen consumenten op elk product een beetje extra en volgt de verdeling later. Daarmee voorkomt men een stijging van de (kost)prijs van het duurzame product ten opzichte van het gangbare product. In zekere zin lijkt dit model op het model dat tot voor kort werd ingezet om de energiemarkt te verduurzamen. In dat model werd de Opslag Duurzame Energie (ODE) - een heffing op het verbruik van gas en stroom - gebruikt om de subsidieregeling Stimulering Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie (SDE) te financieren. Dit model is eenvoudiger om uit te voeren en bevoordeelt wel de productie, maar in veel mindere mate de consumptie van duurzamer geproduceerde producten.

De analyse van de vier beloningsmodellen laat zien dat tenminste twee zaken nodig zijn om de consument te laten bijdragen: een duurzaamheidsstandaard en een integrale meetsystematiek.

Duurzaamheidsstandaard

Om duurzaamheidsprestaties te kunnen belonen is een bovenwettelijke duurzaamheidsstandaard nodig. Deze standaard, die dus verder gaat dan wat de wet voorschrijft, formuleert de eisen waaraan een product moet voldoen om het predicaat ‘duurzaam’ te krijgen. Met dit predicaat onderscheidt het product zich van het gangbare product dat volgens het wettelijk minimum is geproduceerd. Er bestaan al bovenwettelijke duurzaamheidsconcepten, zoals ‘biologisch’, het ‘Beter Leven’ sterrensysteem, concepten van retailers voor bijvoorbeeld pluimveevlees en ‘On the way to PlanetProof’. Deze concepten dekken echter vaak slechts één of een beperkt aantal duurzaamheidsthema’s, zoals dierenwelzijn en/of klimaat. Maar duurzaamheid omvat meer thema’s, zoals broeikasgassen, water, bodem, biodiversiteit (inclusief stikstofdepositie), gewasbeschermingsmiddelen en duurzaam veevoer. Een integrale aanpak van duurzaamheid vergt daarom een aanzienlijk ambitieuzere standaard.

Integrale meetsystematiek

Er moet ook een integrale meetsystematiek komen om vast te stellen in welke mate producent en product aan de definitie van duurzaamheid voldoen, om zo als basis voor de beloning te dienen. Een systematiek die alleen acties beloont, zonder de uitkomsten te meten, is niet houdbaar bij steeds verdergaande duurzaamheidsprestaties. Het is echter complex om daadwerkelijke bedrijfsspecifieke duurzaamheidsprestaties te meten en dit gebeurt nog lang niet voor alle duurzaamheidsthema’s. In plaats daarvan gaat men uit van de geschatte duurzaamheidsprestaties op basis van bijvoorbeeld het stalsysteem, de gebruikte technologie voor mestaanwending, het aantal dieren en de voersamenstelling. In Nederland werkt een kennisconsortium van Wageningen University en Research, het Louis Bolk Instituut en adviesbureau Boerenverstand in opdracht van de overheid aan een KPI-systematiek voor kringlooplandbouw. Een systematiek die de duurzaamheidsprestatie (bijvoorbeeld de daadwerkelijke emissie) beter benadert. Daarnaast werken andere partijen aan meettechnologie, zoals sensoren die daadwerkelijke stalemissies van ammoniak meten, en aan manieren om vaker en op meer plaatsen te meten om zo een gedetailleerder inzicht te krijgen in bijvoorbeeld lokale water- en bodemkwaliteit.

Sommige duurzaamheidsprestaties zijn locatiespecifiek

De gewenste duurzaamheidsprestatie hangt in sommige gevallen af van de locatie van een bedrijf. De kosten van verduurzaming verschillen daarom ook van bedrijf tot bedrijf. De afstand tot een Natura 2000 gebied bepaalt bijvoorbeeld in welke mate de stikstofuitstoot omlaag moet. Daardoor is een generieke meerprijs voor sommigen niet toereikend en voor anderen juist te royaal. Oftewel, lokale duurzaamheidsvraagstukken, zoals te hoge stikstofdepositie en slechte lokale waterkwaliteit, laten zich niet oplossen met een beloning via een generieke meerprijs. Deze problemen vergen een gebiedsgerichte aanpak. Alleen in het model van herverdeling van een generieke heffing is dit nadeel te ondervangen.

Nederlandse consumenten dekken maar deel van de rekening

De beperkte Nederlandse scope van een consumentenbijdrage betekent daarnaast dat exportproducten geen meerprijs krijgen, omdat buitenlandse ketens en consumenten niet zullen willen meebetalen aan het oplossen van alle Nederlandse problemen. In sectoren zoals de vleeskalverhouderij en glastuinbouw betekent dit dat slechts ongeveer 10 procent van de productie in aanmerking komt voor een meerprijs. Ook in de akkerbouw ligt het aandeel van Nederlandse consumptie onder de 25 procent. In de varkenshouderij en pluimveehouderij zou een derde van de productie een meerprijs krijgen, oplopend tot ongeveer de helft in de melkveehouderij (zie figuren in tabel 1). Kortom, bijdragen van Nederlandse consumenten dekken slechts een deel van de rekening. Beloning van de verduurzaming vergt daarom een internationale aanpak. De Nederlandse overheid moet daarom volop blijven inzetten op verduurzaming in Europees verband, met wetgeving zoals voor etikettering met een ecoscore, de Product Environmental Footprint (PEF) en Corporate Sustainability Reporting (CSRD).

Bijdrage van consument is onderdeel van verdelingsvraagstuk

Het conceptlandbouwakkoord ging er vanuit dat de meerprijs voor duurzame producten betaald wordt in de markt (lees: de consument). De consument zat echter niet aan tafel bij de gesprekken over dit akkoord. Mede in het licht van de inflatie, druk op koopkracht en het groeiende armoedevraagstuk is het de vraag welke bijdrage de consument kan en wil leveren aan verduurzaming van de productie en hoe deze bijdrage zich verhoudt tot die van de belastingbetaler en de bedrijven in de keten. Een gedeeld beeld daarover helpt om gezamenlijk draagvlak te bereiken over haalbare duurzaamheidsdoelen en een bijpassend beloningsmodel.

In de afweging tussen de modellen waarin consumenten meebetalen aan de verduurzaming van de landbouw spelen verschillende aspecten een rol, zoals verwachte impact, draagvlak, complexiteit van de uitvoering en juridische haalbaarheid. Daarbij is het denkbaar om modellen (gedeeltelijk) naast elkaar in te voeren, of juist gefaseerd waarbij het ene model het andere opvolgt. Alle modellen vergen een standaard voor de bovenwettelijke duurzaamheidsprestatie, die bovendien meetbaar moet zijn. Beloningsmodellen hebben ook hun beperkingen. Ten eerste zijn sommige duurzaamheidsvraagstukken locatiespecifiek en daarom niet op te lossen met een generieke meerprijs via de markt. Ten tweede dekt een bijdrage van de Nederlandse consument maar een deel van de rekening, omdat de Nederlandse land- en tuinbouw ruwweg twee derde deel van de productie exporteert. Tot slot raakt een bijdrage van de consument aan verduurzaming aan een breder verdelingsvraagstuk tussen ondernemers, belastingbetalers en consumenten, waarover maatschappelijke overeenstemming nodig is.

De Nederlandse land- en tuinbouw staat voor de opgave om het beslag op het milieu fors verder te verlagen. Diverse maatregelen in zowel nationaal als EU-beleid maken deze concreet. De opgave roept meerdere vragen op voor agrarisch ondernemers. Welke ruimte is er bijvoorbeeld nog voor land- en tuinbouw in Nederland? Welke bedrijfstypen passen bij welke gebieden? Hoe zit het met het verdienvermogen nu en in de toekomst? Wat voor beleid draagt bij aan het realiseren van milieu-ambities én geeft perspectief aan ondernemers? Wie betaalt de extra kosten van de ondernemer? Wat mag verwacht worden van de consument?

Het conceptlandbouwakkoord en het regeerakkoord van het demissionaire kabinet schetsen – ondanks dat beide geen formele status meer hebben – de denkrichtingen van politici en de sector voor antwoorden op deze vragen. In een reeks artikelen verkennen we deze richtingen. De artikelen dienen als input voor vormgeving van toekomstig beleid. Dit is het tweede artikel uit de reeks.

Eerder verschenen:

In de volgende artikelen van deze reeks gaan we in op groene en blauwe diensten, de beschikbare milieugebruiksruimte, het beschikbaar areaal landbouwgrond en de gebiedsgerichte aanpak.

In onderstaande figuren zijn de ketens weergegeven van de belangrijkste Nederlandse agrarische producten, met in oranje de activiteiten die in Nederland plaatsvinden en in geel de link met buitenlandse markten.