Opinie

Door baten van R&D-beleid niet te kwantificeren maakt het CPB ook een fundamentele keuze

23 oktober 2023 13:00 RaboResearch

Het Centraal Planbureau stelde recent dat het niet mogelijk is om de economische baten van onderzoek en ontwikkeling (R&D) op een betrouwbare manier door te rekenen. Wij zijn het daar om meerdere redenen mee oneens en vinden dat het CPB een andere keuze kan en zou moeten maken.

Diverse Team of Electronics Development Engineers Standing at the Desk Working with Documents, Solving Project Problems Late at Night. Specialists Working on Ultra Modern Industrial Design.

Onlangs noemde de Financial Times het Centraal Planbureau een van de grote geschenken van Nederland aan de wereld.[1] Nou gaat dat misschien wat ver, maar het CPB is inderdaad een prachtig instituut. We hebben er beiden met veel plezier gewerkt. Niettemin kan ook een prachtig instituut soms studies uitbrengen waarvan je je in je thee verslikt.

Zo kwam het CPB vorige maand met de overzichtsstudie Kwantificeren economische baten van R&D-beleid.[2] Hierin concludeert het planbureau dat het niet mogelijk is om de economische baten van onderzoek en ontwikkeling (R&D) op een betrouwbare manier door te rekenen.

Een van de kritiekpunten van het planbureau is dat economische modellen niet kunnen voorspellen wat de baten zijn van individuele technologiegebieden, noch wanneer nieuwe doorbraaktechnologieën hun intrede zullen doen. Die kritiek is herkenbaar. Toch hoef je de R&D-baten niet op deze manier uit te rekenen.

Dit illustreer je het beste door klimaatmodellen als analogie te gebruiken. We kunnen op basis van deze modellen immers geen individuele hittegolven, droogten of overstromingen voorspellen en ook niet het moment waarop deze zullen plaatsvinden. Toch weten we dat klimaatverandering zorgt voor extremer weer, invloed heeft op de wereldwijde oogsten en schade veroorzaakt aan infrastructuur en woningen. Zo moeten we ook de effecten van R&D-investeringen beschouwen.

We weten uit onderzoek[3] dat het opgebouwde kenniskapitaal in een land een continue stroom aan ideeën en innovaties genereert. Daarmee heeft het een positief effect op de productiviteitsontwikkeling.[4] Je kunt alleen niet exact voorspellen met welke technologieën, in welke sectoren of op welke locaties succesvolle innovaties zullen worden gerealiseerd. Toch is dat geen reden om deze effecten dan maar te negeren; dat doen we bij de effecten van klimaatverandering ook niet.

Het planbureau kan prima een conservatief effect voor R&D (en onderwijs en ondernemerschap) uit die brede literatuur gebruiken om rekening te houden met productiviteitsverhogende investeringen. Ook kun je de effecten empirisch schatten, wat we bij RaboResearch zelf doen voor de Nederlandse economie.

Het CPB heeft nog een reden om de effecten van R&D niet te kwantificeren: veel innovaties zijn het gevolg van R&D-inspanningen in het buitenland. Voor een kleine economie als de Nederlandse zou het lastig zijn om modelmatig met dit soort effecten rekening te houden. Ook hier zien wij weinig tot geen belemmeringen. De Amerikaanse economen Wesley Cohen en Daniel Levinthal maakten al in 1989 in hun baanbrekende studie Innovation and Learning: The Two Faces of R&D aannemelijk dat landen en bedrijven zélf moet investeren in een kennisbasis om te kunnen profiteren van elders ontwikkelde kennis.[5] Sindsdien is in tal van empirische studies gepubliceerd hoe je dit mechanisme kunt modelleren.[6]

Het CPB stelt daarnaast dat groeimodellen waarin wél rekening wordt gehouden met de effecten van arbeidsproductiviteitsverhogende investeringen met veel onzekerheid zijn omgeven. Maar geldt dat niet voor veel meer terreinen waarvan het CPB de effecten doorrekent en kwantificeert? Zo zijn de effecten van belastingverlagingen op de arbeidsparticipatie (met name van vrouwen) meermaals herzien na nieuwe wetenschappelijke inzichten, zoals het een goed wetenschappelijk instituut betaamt. Toch kwamen en komen deze effecten wel terug in doorrekeningen van bijvoorbeeld verkiezingsprogramma’s en regeerakkoorden. Vaak zelfs behoorlijk prominent. En dat is prima, want géén effecten laten zien is ook een keuze, en zeker geen neutrale.

En hier zit ons belangrijkste pijnpunt. Doordat het CPB de effecten van investeringen in R&D (en onderwijs en ondernemerschap) niet meeneemt in zijn modellen, zet het de baten ervan automatisch op nul. Ja, u leest het goed… En ook dat is een vrij fundamentele keuze. Eentje die bovendien vergaande implicaties heeft voor de beleidsmatige economische koers van Nederland.

Voor een politieke partij met oog voor de CPB-doorrekening is het nu aantrekkelijker om te investeren in asfalt dan in mensen en innovatie. Wat ons zorgen baart, is dat tussen de regels door uit het CPB-rapport valt op te maken dat de onderzoekers kennelijk achter deze fundamentele keuze staan. Zij twijfelen überhaupt aan het belang van R&D-investeringen: “De meeste ontwikkelde economieën zagen een daling van de productiviteitsgroei, terwijl de uitgaven aan R&D relatief gelijk bleven of zelfs toenamen.[7]

Als het CPB daadwerkelijk vast blijft houden aan R&D-effecten van nul, dan is het wellicht een goed idee als de auteurs van het CPB-rapport deze week nog naar Veldhoven afreizen. Daar kunnen zij dan aan de raad van bestuur van ASML uitleggen dat de €3,3 miljard euro die het bedrijf in 2022 in R&D investeerde – zowel vanuit privaat als maatschappelijk perspectief – toch echt weggegooid geld is geweest.

Eerder verschenen in het Financieele Dagblad.

[1] Financial Times (2023), A subsidy club to restrain rich-world handouts to China, link.

[2] Zie Adema, Overvest en Verstraten (2023)

[3] Zie voor overzichten: OECD (2015), Donselaar en Koopmans (2016) en Boonstra et al. (2022 bijlage 1).

[4] Oeso (2015), The Impact of R&D Investment on Economic Performance: A Review of the Econometric Evidence, link.

[5] Cohen en Levinthal (1989), Innovation and Learning: The Two Faces of R&D, The Economic Journal, 99(397), link.

[6] Zie bijvoorbeeld Porter en Stern, 2000; Jacobs, Nahuis en Tang, 2002; Branstetter, 2006; Coe, Helpman en Hoffmaister, 2009; Fracassoo en Marzetti, 2014; Erken, Donselaar en Thurik, 2016, Keller, 2021).

[7] Voor de Amerikaanse economie concluderen Lucking, Bloom en Van Reenen (2019) dat de effecten van R&D in het tweede decennium van de 21ste eeuw nog net zo groot zijn als in de jaren tachtig.