Met een goede strategie zijn defensie-uitgaven potentieel een economische motor voor Europa

Het defensiebeleid van Europa staat op een keerpunt. De lidstaten van de NAVO committeren zich tijdens de historische NAVO-top in Den Haag naar verwachting aan een nieuwe defensienorm: 3,5% van het bbp aan directe defensie-uitgaven, plus 1,5% aan defensiegerelateerde investeringen zoals infrastructuur en cyberveiligheid. Het momentum voor hogere defensie-investeringen is groot. De aanhoudende oorlog in Oekraïne, de dreiging die Rusland vormt voor Europa, oplopende spanningen in het Midden-Oosten en het groeiende besef dat Europa te afhankelijk is van externe defensieleveranciers – met name de Verenigde Staten – versterken de urgentie om meer in eigen defensiecapaciteit te investeren.

De verhoging van defensie-uitgaven biedt Europa een unieke kans om zijn veiligheid en economische veerkracht te versterken. Maar het succes hangt volledig af van de uitvoering. Zonder coördinatie, strategische focus en lange adem blijven de baten uit en worden publieke middelen verspild. We bekijken daarom vier scenario’s, die op twee dimensies van elkaar verschillen (zie figuur 1):

1. Uitgavenniveau: verhoging van de NAVO-norm tot 3,5% of 5% van het bbp.
2. Kwaliteit van de uitvoering.

De kwaliteit van de uitvoering is afhankelijk van diverse factoren. Op basis van literatuuronderzoek en onze eigen scenario-analyse komen we tot de volgende sleutelfactoren voor succes:

1. Timing: Stimuleer tijdens recessies, investeer structureel wanneer de economie er al goed voorstaat. Differentieer daarbij waar mogelijk ook tussen landen binnen Europa.
2. Financiering: Gebruik op de korte termijn schuldfinanciering, zodat directe bezuinigingen de economische baten niet direct de kop indrukken. Op de middellange en lange termijn is dit niet houdbaar, omdat de staatsschuld in Europa dan erg sterk oploopt. De overheid kan dit via hogere belastingen of lagere uitgaven op andere beleidsterreinen corrigeren.
3. Coördinatie: Stem investeringen af op nationale sterktes. Voorkom dat landen zich op alle technologieën en disciplines richten en bouw voort op specialisatie van comparatieve voordelen. Nederland blinkt bijvoorbeeld uit in radar- en sensortechnologie, terwijl Frankrijk en Zweden al beschikken over diepgaande expertise in gevechtsvliegtuigen en onderzeeërs. Duitsland is op zijn beurt sterk op het gebied van tanks en luchtverdedigingssystemen. Om de impact van de Europese defensie-inspanning te maximaliseren, is gecoördineerde planning, harmonisatie en gezamenlijke inkoop cruciaal.
4. Investeer Europees: Besteed een substantieel deel van de uitgaven bij Europese bedrijven. Alleen het verhogen van het defensiebudget is niet genoeg om de Europese economie te versterken. Daarvoor moet Europa ook de defensie-industrie zelf verbreden en versterken. Hoewel import van buiten Europa onvermijdelijk is – bijvoorbeeld uit de VS, Zuid-Korea of Israël, landen die traditioneel de Europese markt domineren – levert dit voor de Europese economie weinig op en vergroot het de afhankelijkheid.
5. Samenstelling: Focus op R&D en uitbreiding van productiecapaciteit. Defensie-uitgaven bestaan onder andere uit materieel, personeel en onderzoek & ontwikkeling (R&D). Een juiste balans tussen deze typen uitgaven is essentieel om ze economisch te laten renderen. Momenteel investeert Europa ruim tien keer minder in defensie-R&D dan de VS, terwijl de potentiële baten van deze activiteiten hoog zijn. Hoewel er op korte termijn een reëel risico is op verdringing van civiele R&D (‘crowding out’ ), levert in onze berekeningen elke euro defensie-R&D op lange termijn 7 à 8 euro op aan extra economische output. Voorwaarde is wel dat investeringen goed gericht en blijvend zijn, omdat het lang duurt (tien jaar of langer) voordat deze economische winst zich materialiseert.
6. Resultaatgerichtheid: Koppel uitgaven aan concrete en meetbare output. Een hoger defensiebudget levert economisch weinig op als het vooral opgaat aan duurdere systemen en hogere personeelskosten, in plaats van aan méér en beter materieel. Een procentuele NAVO-norm alleen biedt daarvoor geen garantie.
7. Monetair beleid: Net als bij fiscaal beleid kan ook monetair beleid de effectiviteit van een bestedingsimpuls ondermijnen. Zeker in de eerste jaren – waarin schuldfinanciering een logische keuze is – zou het contraproductief zijn als centrale banken, zoals de ECB, reageren met een verkrapping van het monetair beleid. Ook als overheden de impuls financieren door te bezuinigen op andere uitgaven, kunnen de positieve Keynesiaanse effecten grotendeels verloren gaan. De macro-economische beleidsmix van overheden en centrale banken is dus cruciaal voor het succes van de defensie-investeringen.

De economische impact varieert sterk per scenario. Goed uitgevoerde strategieën kunnen het bbp van de eurozone tegen 2045 met 1,5% (bij het 3,5%-scenario) tot 3,4% (bij het 5%-scenario) verhogen (zie figuur 2). Ongeveer de helft van deze winst is het directe gevolg van de hogere overheidsbestedingen en overheidsinvesteringen, de andere helft van een hogere zogenoemde totale factorproductiviteit als gevolg van hogere R&D-uitgaven.[1] In de scenario’s met slecht uitgevoerde strategieën zorgt de defensiebestedingsimpuls nauwelijks voor economische winst.

Het duurt wel enige tijd voordat alle economische baten tot wasdom komen. In alle scenario’s zorgen hogere overheidsuitgaven op de korte termijn – zoals hogere lonen voor defensiepersoneel – voor economische groei. Op de middellange termijn neemt die winst echter deels weer af, doordat belastingverhogingen of bezuinigingen op andere overheidsuitgaven nodig zijn om de hogere defensiebudgetten te financieren. Op de lange termijn (na 2035) leidt een goed uitgevoerde investeringsstrategie tot een structureel hogere productiviteit, wat resulteert in een blijvend grotere en sterkere economie.

[1] De groei van de totale factorproductiviteit (TFP) meet de resterende groei in de totale output die niet verklaard kan worden door de toename van traditionele productiefactoren zoals arbeid en kapitaal, en wordt doorgaans geassocieerd met innovatie.

Landspecifieke effecten

In onze scenario’s laat Spanje de zwakste effecten van de onderzochte Europese landen zien. Dit land heeft ook de meeste terughoudendheid getoond om zich volledig te committeren aan de nieuwe NAVO-doelstelling. Litouwen, Duitsland en Griekenland daarentegen behoren tot de landen die op lange termijn het meest profiteren in het scenario met een doelstelling van 5% van het bbp, met elk een hoger bbp van meer dan 4% (zie figuur 3). Ook in Nederland, Letland, Finland, Zweden, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Bulgarije en Tsjechië verwachten we bij goede uitvoering van de bestedingsimpuls een hoger bbp van 3% tot 4% op lange termijn.

Lees de uitgebreide studie naar de scenario's: Europe in the new NATO era - Economic consequences of 3.5% and 5% defense spending scenarios