Onderzoek
Nederland investeert structureel minder in R&D dan andere kenniseconomieën en dat kost groei
Met het Nationaal Groeifonds hoopt het kabinet de Nederlandse R&D-investeringen aan te jagen. Dat is nodig ook, want Nederland doet het internationaal gezien middelmatig. Daarnaast zouden extra Research & Development-investeringen een mooi rendement opleveren.
In het kort
Na de Tweede Kamerverkiezingen in maart staat een nieuw kabinet voor de loodzware opgave om het herstel van de Nederlandse economie na de coronacrisis te bespoedigen. Of dat gaat lukken zal enerzijds afhangen van de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt, waar in 2021 wellicht nog klappen gaan vallen, en anderzijds van de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit. De productiviteitstrend in Nederland was al niet florissant voorafgaand aan de pandemie (zie figuur 1) en zal zonder ingrijpen de komende periode alleen maar verslechteren.
Figuur 1: Duidelijke trendbreuk in Nederlandse productiviteitsgroei
Het Nationaal Groeifonds heeft tot doel deze dalende trend om te buigen. Dit fonds, dat het kabinet Rutte III heeft opgezet, stelt 20 miljard euro beschikbaar voor de komende vijf jaar (2021-2026). Aan de hand van een drietal scenario’s voor additionele R&D-investeringen maken wij inzichtelijk of het Groeifonds toereikend is om deze trend te keren. Allereerst brengen wij daarvoor de R&D-investeringsachterstanden in kaart, waarbij we rekening houden met de investeringsmogelijkheden per sector.
Investeren in R&D
R&D is een belangrijke determinant van economische groei, omdat dit bijdraagt aan een hogere arbeidsproductiviteit (zie bijvoorbeeld Coe, Helpman en Hoffmaister, 2009; Audretsch en Belitski, 2020; Erken, Donselaar en Thurik, 2018). Internationaal gezien is Nederland een middenmoter als het gaat om R&D-uitgaven als percentage van het bbp (R&D-intensiteit), die met 2,1 procent tussen het EU- en OESO-gemiddelde ligt. Dat betekent dat op dit vlak veel te winnen valt.
Als Nederland via investeringen in kennis de arbeidsproductiviteitsgroei wil verhogen, moet ze zich richten op de internationale koplopers. Wij noemen deze de R&D-benchmark, die bestaat uit de negen landen met de hoogste R&D-intensiteit. Het gewogen gemiddelde van de R&D-intensiteit voor deze landen bedraagt 3 procent, wat ook de doelstelling is van de Europese Commissie (Europese Commissie, 2020). Ten opzichte van deze landen bedraagt de Nederlandse R&D-achterstand op het eerste gezicht ongeveer 0,8 procent van het bbp.
Figuur 2: Nederlandse R&D-intensiteit is een middenmoter
Sectorstructuur
Maar zo eenvoudig is het niet. De relatieve omvang van sectoren in de economie bepaalt deels de R&D-intensiteit op macroniveau. Daarbij lenen sommige sectoren zich beter voor R&D-investeringen dan andere. Landen met een grote hightechsector investeren per definitie meer in R&D dan landen die worden gekenmerkt door een grote dienstensector. Door grotere internationale concurrentie ligt in hightechsectoren namelijk een grotere nadruk op innovatie (Aghion et al., 2014).
De Nederlandse economie kenmerkt zich juist door een aantal omvangrijke dienstensectoren, zoals de groothandel, transport en logistiek, en zakelijke dienstverlening. Om vast te stellen hoeveel ruimte er in Nederland is om de R&D-investeringen op korte termijn te verhogen, moet dus eerst het sectorstructuureffect worden berekend (zie box 1).
Box 1: Methodologie en achtergrond sectorstructuureffect
De relatie tussen de sectorstructuur en de achterblijvende R&D-intensiteit van Nederland ten opzichte van het buitenland is in het verleden al meermaals onderzocht (zie bijvoorbeeld Van Velsen, 1988; Snijders, 1998; Hollanders en Verspagen, 1998; Erken, Ruiter en Klomp, 2006). Er zijn verschillende redenen waarom we voor Nederland opnieuw naar de invloed van de sectorstructuur willen kijken. Ten eerste zijn de bovengenoemde studies gedateerd. Ten tweede heeft het CBS in 2019 de R&D-statistieken gereviseerd (CBS, 2019). Zo wordt in de gereviseerde cijfers extern ingehuurd personeel dat bijdraagt aan de R&D-activiteiten van een bedrijf opgeteld bij de totale R&D-activiteiten van dat bedrijf, terwijl dat in het verleden onvoldoende of zelfs niet gebeurde. Het gevolg van de revisie is dat de bedrijfs-R&D aanzienlijk is gestegen – met wel 0,3 procentpunt van het bbp – ten opzichte van niet-gereviseerde cijfers. Ook zorgt de revisie voor een hogere R&D-positie van Nederland ten opzichte van het buitenland. De derde reden is hieraan gerelateerd: we willen het sectorstructuureffect doorrekenen ten opzichte van het gewogen gemiddelde van landen die beter scoren dan het OESO-gemiddelde, terwijl de hierboven genoemde studies uitgaan van een andere benchmark. Daarbij is niet altijd duidelijk waarom hiervoor is gekozen.
We gebruiken de volgende methode om de Nederlandse achterstand in bedrijfs-R&D ten opzichte van de buitenlandse benchmark uit te splitsen:
In de formule staat RD voor de nominale R&D-uitgaven, Y voor de toegevoegde waarde en i voor bedrijfstak. De indices NL en F staan voor Nederland en de buitenlandse benchmark. De term links van het gelijkteken geeft het verschil aan tussen de Nederlandse private R&D-intensiteit en die in de benchmark. Het sectorstructuureffect meet het deel van het R&D-verschil dat is toe te schrijven aan het verschil in relatieve omvang (gemeten als aandeel in totale toegevoegde waarde) tussen sectoren. Het intrinsieke effect meet het R&D-verschil van sectoren ten opzichte van dezelfde sector in het buitenland. Om een voorbeeld te geven: een negatief intrinsiek effect in bijvoorbeeld de Nederlandse metaalbewerking betekent dat bedrijven in die sector, gecorrigeerd voor de omvang van de sector, minder investeren in R&D dan hun buitenlandse tegenhangers in de metaalbewerking.
We maken gebruik van OESO-data uit de ANBERD en STAN database over de periode 1987-2017 voor 31 sectoren. Dit is het laagste aggregatieniveau waarop we R&D-data internationaal geharmoniseerd kunnen vergelijken. We maken een koppeling van onze sectorale analyse naar de macrodata van het CBS, OESO en Eurostat om rekening te houden met de revisie van de R&D-statistieken.
Onze berekeningen laten zien dat de achterstand in bedrijfs-R&D ten opzichte van de buitenlandse R&D-benchmark de afgelopen jaren voor ruwweg 70 procent wordt verklaard door de Nederlandse sectorstructuur en voor 30 procent door lagere intrinsieke R&D-investeringen, zie figuur 3.
Opvallend is ook dat de achterstand in R&D-investeringen de afgelopen drie decennia sterk is toegenomen en dat de afgelopen tien jaar vooral de negatieve bijdrage van het sectorstructuureffect aanzienlijk toegenomen. Dit betekent mogelijk dat naarmate een land langere tijd minder investeert in kennis en innovatie dan buitenlandse concurrenten, de sectorstructuur zich daarop aanpast. Op lange termijn is de kennisintensiteit van de sectorstructuur namelijk niet alleen een afspiegeling van min of meer vaststaande factoren, zoals geografie, klimaat, cultuur en institutionele factoren, maar ook van technologische innovatiekracht (Hollanders en Verspagen, 1998) en beleidskeuzes.
Figuur 3: Totale, intrinsieke en sector R&D-achterstand voor de Nederlandse economie
Sectoren onder de loep
De volgende stap is om te bepalen in welke sectoren Nederland precies achterloopt ten opzichte van de buitenlandse R&D-benchmark. In figuur 4 laten we het structuureffect (horizontale as) en intrinsieke effect (verticale as) zien van 31 Nederlandse sectoren over de afgelopen vijf jaar. De grootte van de bol geeft het aandeel weer van de sector in de totale bedrijfs-R&D in Nederland. De grootste negatieve structurele effecten zijn te vinden bij de sectoren computers en elektronica, automotive en overige transportmiddelen. Nederland heeft bijvoorbeeld geen grote auto-industrie, zoals Duitsland, de VS of Japan die wel hebben.
De grootste intrinsieke R&D-achterstand is zichtbaar bij de sectoren chemie/farmacie, overige industrie, en wederom computers en elektronica en de automotive. Dit betekent dat, los van de grootte van de sector, bedrijven binnen deze sectoren relatief weinig in R&D-investeren (in verhouding tot de toegevoegde waarde) vergeleken met hun buitenlandse tegenpolen. Zeker de relatief grote intrinsieke R&D-achterstand in de chemie/farmacie is opvallend, omdat Nederland in die tak van sport een paar grote spelers heeft, zoals DSM, AkzoNobel en Janssen (een dochteronderneming het Amerikaanse Johnsson & Johnsson).
Een sector waar Nederland een duidelijke voorsprong heeft vergeleken met de buitenlandse benchmark is de machinebouw. Dit komt natuurlijk grotendeels door chipmachinemaker ASML, met in 2019 bijna 1,4 miljard aan R&D-investeringen in Nederland met afstand de grootste R&D-speler.
Figuur 4: Ruimte voor verbetering in chemie, overige industrie en computers en elektronica
Wat levert het op?
Er is dus ruimte om in Nederland op korte termijn stappen te zetten om de internationale R&D-positie te verbeteren, maar de vraag is wat dat oplevert. We rekenen in dit artikel een aantal scenario’s door, waarbij we gebruik maken van het endogene groeimodel voor de Nederlandse economie ontwikkeld door Erken, Thurik en Stegeman (2016) en verbeterd door Erken, Van Es en Groenewegen (2018). In tabel 1 vatten we alle uitkomsten samen.
Basisscenario
In figuur 5 is de ontwikkeling van het Nederlandse bbp per hoofd weergegeven in ons basisscenario (blauwe stippellijn) en in een scenario zonder de coronacrisis (blauwe gestreepte lijn). In onze huidige prognoses lijdt iedere Nederlander door de coronacrisis permanent een welvaartsverlies van ongeveer 1.300 euro.
Figuur 5: Nederlandse exit uit de coronacrisis in vier scenario’s
Scenario 1: wegwerken intrinsieke R&D-achterstand
In scenario 1 werkt Nederland de investeringsachterstand ten opzichte van de internationale benchmark in bedrijfs-R&D van bijna 0,3 procent van het bbp weg. Dat komt neer op gemiddeld 2,6 miljard euro per jaar, en dat is in de eerste vier jaar de helft van het budget dat het Groeifonds beschikbaar stelt. Daarmee kan de intrinsieke achterstand prima worden weggewerkt.
De oranje stippellijn in figuur 5 toont het effect hiervan. In dit scenario realiseert de Nederlandse economie over de periode 2023-2028[1] een hogere economische groei van gemiddeld 0,4 procentpunt per jaar vergeleken met het basispad. Zij is hiermee in 2030 uiteindelijk 18 miljard euro groter (tabel 1), wat het verlies door de coronacrisis grotendeels opheft.
[1] We kijken naar deze periode omdat hogere R&D-investeringen vertraagd doorwerken in een hogere arbeidsproductiviteitsgroei.
Scenario 2: wegwerken achterstand R&D door bedrijven en instellingen
Er kan ook voor worden gekozen om niet alleen de intrinsieke R&D-achterstand bij bedrijven weg te werken, maar ook de R&D-achterstand van publieke kennisinstellingen. Daarmee komt de Nederlandse R&D-intensiteit zelfs hoger uit dan die van de buitenlandse benchmark, op het niveau van Duitsland en Oostenrijk, omdat Nederland momenteel al beter scoort op het terrein van R&D door universiteiten.
De economische groei krijgt door deze investeringen ook een extra impuls (zie groene lijn in figuur 5), waardoor de Nederlandse economie in dit scenario in 2030 41 miljard euro groter is dan in het basispad. De kosten van dit plan zijn met 20,7 miljard euro, vergelijkbaar in omvang met het Nationaal Groeifonds. Dit scenario vereist wel dat alle middelen uit het fonds volledig worden aangewend voor extra R&D-investeringen.
Tabel 1: Overzicht kosten en baten van extra R&D-investeringen
Scenario 3: structureel wegwerken R&D-achterstand
Een nadeel van de eerste twee scenario’s is dat de hogere groei maar tijdelijk is. Omdat de R&D-investeringen na een aantal jaren teruglopen, terwijl voorgaande investeringen wel volledig worden afgeschreven, komt de groei van R&D-kapitaal aan het einde van de investeringshorizon zelfs tijdelijk onder dat van het basispad te liggen. Daarna groeit de economie weer verder in hetzelfde tempo als in het basispad. Als Nederland zich verder wil ontwikkelen als volwaardige kenniseconomie is daarom een structurele verhoging van R&D-investeringen nodig. Dat vergt dus ook structureel hogere overheidsuitgavenin plaats van het huidige tijdelijke Groeifonds.
De effecten hiervan analyseren we in ons derde scenario (gele lijn in figuur 5). In dit scenario blijft de economische groei ook in later jaren hoger. De Nederlandse economie is in dit scenario in 2030 ruim 71 miljard euro groter dan in het basispad. Hier staat wel tegenover dat de kosten van de extra investeringen door de langere duur van de investeringsimpuls natuurlijk ook doorlopen en voor de periode 2021-2030 neerkomen op bijna 45 miljard euro.
Conclusie en aanbevelingen
Het Nationaal Groeifonds kan een belangrijk instrument zijn om het herstel van de Nederlandse economie uit de coronacrisis te versnellen. Daarvoor moet het geld uit dat fonds de komende jaren zinnig worden geïnvesteerd. Vanuit verschillende hoeken zijn er al zorgen geuit of er wel voldoende regie wordt gevoerd over waar de middelen in worden geïnvesteerd. Ook wordt gewaarschuwd voor dezelfde uitvoeringsvalkuilen als bij het Fonds Economische Structuurversterking (zie bijvoorbeeld FD, 2020).
Concrete risico’s zijn onder meer een trage en logge uitvoering, laagproductieve investeringen en investeringen die wel vanuit het Groeifonds worden gefinancierd, maar ook zonder deze steun zouden zijn gedaan. Om dit te voorkomen is het belangrijk om heldere voorwaarden te stellen om in aanmerking te komen voor financiering uit het Groeifonds. Er is veel wetenschappelijk werk beschikbaar dat helpt om de goede keuzes te maken, zie bijvoorbeeld Kansrijk Innovatiebeleid (Centraal Planbureau, 2020) voor een overzicht.
In dit artikel laten we zien dat het fonds met 20 miljard euro (voor vijf jaar) groot genoeg is om de intrinsieke achterstand op het gebied van bedrijfs-R&D (12,5 miljard) tijdelijk weg te werken. Met een kleine verhoging van de totale middelen in het fonds kan daar bovenop nog de R&D-achterstand van publieke kennisinstellingen worden ingelopen. Daarmee komt het groeipad van de Nederland economie zelfs boven dat uit van voor de crisis. Zo’n privaat-publiek R&D-investeringspakket kan ook nog eens worden gekoppeld aan maatschappelijke uitdagingen, zoals klimaatverandering, de energietransitie, de vergrijzing en stijgende zorgkosten of de ontwikkeling van toekomstige sleuteltechnologieën (waterstof, artificial intelligence).
Het huidige Groeifonds is tijdelijk. Om het verdienvermogen van de Nederlandse economie structureel te versterken (zie Ministerie van Financiën, 2020), is echter een structurele investeringsimpuls vereist. Onze berekeningen laten zien dat een Groeifonds van 45 miljard voor tien jaar veel beter past bij zo’n doelstelling.
Het zou dus verstandig zijn om het Groeifonds nog ambitieuzer neer te zetten, waarbij scherpere keuzes moeten worden gemaakt voor het aanwenden van de middelen. Het is te hopen dat zowel een nieuw kabinet als de Commissie die de projectvoorstellen voor het Groeifonds gaat beoordelen dit scherp op het netvlies heeft.
Literatuur
Aghion, P., Bechtold, S., Cassar, L., & Herz, H. (2018). The causal effects of competition on innovation: Experimental evidence. The Journal of Law, Economics, and Organization, 34(2), 162-195.
Audretsch, D.B., & Belitski, M. (2020). The role of R&D and knowledge spillovers in innovation and productivity. European Economic Review, 123, 103391.
CBS (2020). Research en Development revisie 2019, CBS.
CPB (2020). Kansrijk Innovatiebeleid: update. Den Haag: Centraal Planbureau.
Coe, D.T., Helpman, E., & Hoffmaister, A.W. (2009). International R&D spillovers and institutions. European Economic Review, 53(7), 723-741.
Erken, H.P.G., Donselaar, P., & Thurik, A.R. (2018). Total factor productivity and the role of entrepreneurship. Journal of Technology Transfer, 43(6), 1493-1521.
Erken, H.P.G., L. Klomp en M.L. Ruiter (2016). Private R&D-uitgaven: waar hangen ze van af? in: CBS, Kennis en economie 2006. Voorburg/Heerlen, pp. 90-102.
Erken, H.P.G., F. van Es en J. Groenwegen (2018). Het groeipotentieel van de Nederlandse economie tot 2030. Rabobank, Utrecht.
Erken, H.P.G., H. Stegeman en A.R. Thurik (2016). Het belang van innovatie, onderwijs en ondernemerschap voor groei. Economisch Statistische Berichten, 101(4741), 600-603.
Europese Commissie (2020). Strategic Plan 2020-2024, DG Research and Innovation, Brussel.
Financieele Dagblad (2020). Treurig: we gaan iets doen met €20 mrd, maar onduidelijk blijft wát. Amsterdam.
Ministerie van Financiën (2020). Kamerbrief Nationaal Groeifonds, Den Haag.
Snijders, H. (1998). Nederlandse R&D: het valt best mee. Economisch Statistische Berichten, 83(4138), 112-113.
Velsen, J.F.C. van (1988). R&D en economische structuur. Economisch Statistische Berichten, 73(3684), 1133-1137.
Verspagen, B., & Hollanders, H. (1998). De Nederlandse innovatie-achterstand. Economisch Statistische Berichten, 83, 290-291.
Tevens verschenen in ESB op 24 februari 2021