Opinie

Miljoenennota 2024: weinig verrassingen en werk aan de winkel voor het volgende kabinet

20 september 2023 1:30 RaboResearch

Het demissionaire kabinet stelt brede welvaart centraal, maar schuift concrete keuzes door. Rutte IV heeft vooral wat bereikt op het terrein van de woningmarkt en de energietransitie.

The Hague, Netherlands - May 10, 2019: panoramic view of the Hofvijver. The Hofvijver is the water next to the Binnenhof in the center of The Hague. The Hofvijver area is where The Hague originated

Miljoenennota tijdens een afkoelende economie

De Nederlandse economie is sterk uit de corona- en energiecrisis gekomen. Wel is de economie door het zeer sterke herstel oververhit geraakt, wat zich bijvoorbeeld uit in een extreem krappe arbeidsmarkt en langdurig hoge (kern)inflatie. Deze oververhitting is deels het gevolg van het gevoerde overheidsbeleid. Vooral de diverse beleidspakketten om de economische gevolgen van de coronacrisis en de hoge energieprijzen te compenseren, waren olie op het vuur. Aan het begin van dit jaar is de onvermijdelijke afkoeling van de economie ingezet, met twee opeenvolgende kwartalen van krimp van het bruto binnenlands product (bbp) tot gevolg. We verwachten dat de economie de komende kwartalen doormoddert en verder afkoelt.

In de huidige situatie van matige groei, die wel gepaard gaat met grote arbeidsmarktkrapte en hoge inflatie, is het belangrijk dat de overheid verder kijkt dan alleen naar de koopkrachtontwikkeling bij verschillende groepen. Er is daarnaast ook aandacht nodig voor de omvangrijke maatschappelijke problemen binnen de Nederlandse samenleving en de brede welvaart van alle Nederlanders zou daarbij centraal moeten staan. In dat kader is het niet verstandig om alles en iedereen te compenseren; de overheid moet beleid juist richten op kwetsbare groepen huishoudens en bedrijven die een steuntje in de rug nodig hebben om toekomstbestendig te worden of te blijven.

Begroten voor brede welvaart

Het kabinet maakt een grote sprong voorwaarts in het denken vanuit een kader van brede welvaart om beleid vorm te geven. Niet voor niets luidt de titel van de Miljoenennota 2024 ‘Begroten voor brede welvaart’. Daarin staat uitgebreid dat het overheidsbeleid erop gericht is om brede welvaart voor iedereen te vergroten en dat economische groei en geld middelen zijn om dat te bereiken. Brede welvaart is daarmee een overkoepelend, algemeen doel van alle beleidsterreinen, waarbij het kabinet ook de regionale verschillen en de samenhang tussen de beleidsterreinen erkent. Het beleid wordt getoetst aan en budgettair gestuurd op brede-welvaartsindicatoren, waarmee brede welvaart een integraal onderdeel van de begroting is geworden.

Het kabinet koppelt echter nog nauwelijks concrete keuzes aan het doel om brede welvaart centraal te stellen. Zoals het kabinet zelf aangeeft, zijn de middelen (zoals arbeidskrachten, geld en fysieke ruimte) beperkt. Regeren vanuit brede welvaart gaat voor een belangrijk deel over de samenhang tussen brede welvaartsdimensies en de allocatie van de beperkte middelen. Er ligt nu dus een breed welvaartskader, maar we moeten nog afwachten of dat kader leidt tot andere afwegingen en, zo ja, welke afwegingen dat zijn.

Zeker gezien de demissionaire status van het kabinet waren geen grote veranderingen of maatregelen op dit gebied te verwachten. Beslissingen daarover zijn aan het volgende kabinet. De maatregelen ter bestrijding van de armoede vergroten uiteraard de financiële welvaart van veel mensen, waarover hieronder meer. Die maatregelen zijn echter niet het resultaat van het nieuwe brede-welvaartskader voor beleid en dus geen voorbeeld van ‘begroten voor brede welvaart’.

Armoedebestrijding domineert koopkrachtdiscussie

Voorheen stond de koopkrachtontwikkeling van een breed scala aan huishoudens centraal, maar de discussie is de afgelopen jaren vernauwd tot armoedebestrijding. Dit is mede te verklaren doordat het kabinet zich bij zijn aantreden tot doel stelde om de armoede in Nederland te halveren en doordat het Centraal Planbureau (CPB) het totaal aantal personen dat onder de armoedegrens terechtkomt en de armoede onder kinderen heeft toegevoegd aan zijn ramingen. Het kabinet stuurt sindsdien gericht op deze cijfers. Armoedebestrijding kost het Rijk minder dan brede koopkrachtreparatie. Voor 2024 verhoogt het kabinet onder andere de huurtoeslag, het kindgebonden budget en de arbeidskorting. Opgeteld kost dit de schatkist 2,2 miljard euro per jaar.

Deze maatregelen bereiken heel gericht de groep huishoudens met een hoog armoederisico. Zoals figuur 1 laat zien, raamt het CPB dat de totale armoede in 2024 gelijk blijft aan die in 2023 en dat ze beduidend lager is dan in 2021. De armoede onder kinderen daalt volgens de raming fors naar 5,1 procent.

De focus op armoedebestrijding is begrijpelijk, maar kent ook nadelen. De positie van de (lage) middeninkomens krijgt bijvoorbeeld weinig aandacht. Het CPB laat de gevolgen daarvan zien: terwijl de 20 procent huishoudens met de laagste inkomens er in de jaren 2022-2024 cumulatief 3,6 procent op vooruit gaan, daalt de koopkracht voor de groep net daarboven met 0,8 procent. Die daling is het saldo van een stijging in 2024 na een achteruitgang in 2022-2023. In lijn met de grotere rol voor brede welvaart in de begroting is het belangrijk om zowel armoedebestrijding als brede koopkrachtontwikkeling in de besluitvorming mee te nemen en niet op slechts één dimensie te focussen.

De kosten van de armoedebestrijding worden vooral gedekt door hogere belastingen voor mensen met een bovengemiddeld inkomen. Desalniettemin is het mogelijk dat het kabinet de oververhitte economie hiermee verder aanwakkert, omdat mensen met een laag inkomen in het algemeen een groter deel van hun inkomen direct besteden dan mensen met een hoog inkomen.

Figuur 1: Totale armoede stabiliseert in 2024, armoede onder kinderen daalt

Bron: CPB

Woningmarkt: niets nieuws onder de zon

Gezien de demissionaire status van het kabinet stonden er in de Miljoenennota geen verrassingen op gebied van de volkshuisvesting. De uitdagingen voor het komend kabinet blijven dus groot: het woningtekort is in 2023 flink toegenomen, terwijl de woningbouw – door de opgelopen rente en aanbodproblemen – juist onder druk staat. De Nederlandse woningmarkt blijft daarmee grillig, slecht toegankelijk en werkt ongelijkheid tussen groepen Nederlanders (bijvoorbeeld tussen huiseigenaren en huurders en tussen jongeren en ouderen) in de hand.

Toch verandert er wel iets in 2024. De schenkingsvrijstelling voor de eigen woning – de zogeheten ‘jubelton’ – was per 1 januari 2023 al verlaagd en vervalt per 1 januari 2024 helemaal. Verder wordt in 2024 de aftrekpost in box 1 voor huishoudens die weinig of geen hypotheekrente betalen – de Wet Hillen – verder afgebouwd.

Volgens ons is één van de belangrijkste wapenfeiten van anderhalf jaar Rutte-IV dat volkshuisvesting weer bovenaan de beleidsagenda staat. Het Rijk heeft regie op de woningmarkt meer naar zich toegetrokken en er is weer een minister specifiek voor de woningmarkt. Wel loopt een aantal grotere woningmarkthervormingen vermoedelijk vertraging op, ook al zijn ze niet controversieel verklaard. Zo worden de Wet vereenvoudiging van de huurtoeslag (die huishoudens met een laag inkomen in een dure huurwoning recht op huurtoeslag geeft), de Wet regie op de volkshuisvesting (die onder andere gaat over de woondeals) en de Wet betaalbare huur (waarmee minister De Jonge de middenhuur wil gaan reguleren) waarschijnlijk pas na de verkiezingen behandeld in de Tweede Kamer.

Maar ook met die maatregelen is de woningmarkt niet ‘af’. Afgelopen decennia was er in het Nederlandse woonbeleid vooral oog voor de korte termijn, waardoor langetermijndoelen als betaalbaarheid, gelijke kansen en stabiliteit uit het zicht blijven. Wij pleiten daarom voor meer aandacht in het woonbeleid voor de lange termijn, en staan een meer integrale benadering van volkshuisvestelijk beleid voor. Hierbij gaat het erom maatregelen om het woningaanbod te vergroten – denk bijvoorbeeld aan financiële prikkels voor gemeenten om meer te bouwen – te combineren met het afbouwen van de subsidiëring (via lage belastingen) van eigenwoningbezit. Dit dempt de prijsgroei en vergroot de keuzevrijheid van huishoudens.

Energie en klimaat: energietransitie waarschijnlijk vertraagd

Het demissionaire kabinet Rutte IV heeft in april 2023 extra maatregelen aangekondigd om de klimaatdoelen in 2030 te behalen. Dit pakket volgt op eerdere kritische opmerkingen van zowel het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) als de Raad van State. De maatregelen zorgen voor 22 megaton extra reductie van broeikasgasemissies. Met dit pakket mikt het kabinet op een reductie van 60 procent in 2030 en heeft het de broodnodige visie voor de energietransitie neergezet. Dat het kabinet niet meer aan de uitwerking en invoering ervan toekomt, leidt echter zeer waarschijnlijk tot een vertraging die Nederland zich eigenlijk niet meer kan veroorloven. Dit wordt nog eens bevestigd door het PBL: Het klimaatdoel voor 2030 is voor het eerst in zicht, maar wordt alleen gehaald bij een snelle en ambitieuze uitwerking van de plannen.

Na de kabinetsval zijn er daarom vanuit een brede groep maatschappelijke organisaties collectief oproepen gedaan om door te gaan met de plannen voor de energietransitie. Vertraging zou zeer negatieve effecten hebben. Er zijn op dit vlak nadien ook geen onderwerpen controversieel verklaard, waardoor de Tweede Kamer lopende zaken zonder vertraging kan behandelen. Denk hierbij aan de voorgestelde afbouw of afschaffing van fiscale klimaatmaatregelen voor industrie, elektriciteit en glastuinbouw.

Fossiele subsidies onder de loep

Afgelopen weken is er maatschappelijke onrust ontstaan na het verschijnen van een rapport van SOMO, Milieudefensie en Oil Change International. Dit rapport heeft een aantal regelingen over het gebruik van fossiele brandstoffen - bestempeld als fossiele subsidies - doorgerekend. Het gaat voor een groot deel om vrijstellingen en lagere tarieven in energiebelastingen voor het gebruik van fossiele energie voor bepaalde doelen, en/of voor grootverbruikers. De conclusie uit die berekeningen is dat in Nederland ongeveer 37,5 miljard euro per jaar aan fossiele subsidies wordt verleend.

Minister voor Klimaat en Energie Rob Jetten heeft het CBS en PBL opdracht gegeven om alle regelingen opnieuw door te rekenen. In de bijlage van de Miljoenennota staat een uitgebreid hoofdstuk over fossiele subsidies, bedoeld om overzicht te geven. Daarin tellen de bestaande regelingen op tot een bedrag van 40 tot 46 miljard euro per jaar. In totaal wordt er circa 6,2 miljard euro aan subsidies reeds afgebouwd, maar met substantiële nieuwe voorstellen komt het nieuwe kabinet nu niet.

Eén van deze fossiele subsidies is overigens de tijdelijke accijnsverlaging voor benzine en diesel, die is ingevoerd tijdens de energiecrisis om de lasten voor huishoudens laag te houden. Vanuit de Tweede Kamer komt tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen een voorstel om deze verlaging langer in stand te houden. De kans is groot dat die fossiele subsidies daarmee juist verlengd worden.

Belastingen: kleine stapjes richting een beter en eenvoudiger stelsel

Het Belastingplan 2024 bevat beperkte plannen voor volgend jaar, maar kijkt ook verder vooruit. Voor komend jaar valt vooral de beleidsmatige verhoging van de loon- en inkomstenheffing op als budgettaire dekking van de eerdergenoemde maatregelen voor armoedebestrijding. Dat is een lastenverzwaring voor mensen met een bovengemiddeld inkomen.

In het belastingplan werkt het kabinet ook toe naar een beter en eenvoudiger belastingstelsel. Zo worden enkele fiscale regelingen afgeschaft of vereenvoudigd na een kritische evaluatie. Denk aan het schrappen van uitzonderingen in de motorrijtuigenbelasting en aanpassingen aan de bedrijfsopvolgingsregeling (BOR). Het kabinet schuift de opgave om het belastingstelsel drastisch te vereenvoudigen en herzien echter door naar de toekomst.

De afgelopen weken stond de hervorming van box 3 binnen de loon- en inkomstenheffing centraal. In de Miljoenennota komt dit beperkt terug, vooral via een uitstel van de invoering van het nieuwe stelsel. Dit wordt gedekt door een verhoging van het tarief en bevriezing van het heffingsvrij vermogen in 2024.


Arbeidsmarkt: naar een minimumuurloon en beloftes voor coronagelden

Per 1 januari 2024 wordt het wettelijk minimumloon op uurbasis vastgesteld in plaats van op maandbasis. De hoogte van dit uurloon wordt afgeleid van het huidige feitelijke minimumuurloon bij een dienstverband van 36 uur per week. Daarom leidt deze maatregel tot een loonsverhoging voor werknemers die een arbeidsduur van meer dan 36 uur per week hebben. Dit geldt bijvoorbeeld voor werknemers de onder de cao’s van de supermarkten, horeca en de glastuinbouw vallen.

Het demissionair kabinet presenteert geen nieuwe plannen voor de arbeidsmarkt. Wel moet het komende kabinet aan de slag met een aantal specifieke maatregelen die zijn gericht op zelfstandigen. Uiterlijk in het eerste kwartaal van 2025 moeten wetten zijn aangenomen over een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering en over de bestrijding van schijnzelfstandigheid door aanscherping van het juridische begrip 'arbeidsrelatie'. Ook moet dan de handhaving van regels rondom zelfstandig ondernemerschap worden opgevoerd. Nederland heeft zich aan deze maatregelen gecommitteerd in het Herstel- en Veerkrachtplan om in aanmerking te komen voor de miljarden uit het Europese corona-herstelfonds.