Hogere defensie-uitgaven: meer materieel, of hogere prijzen?

Zoals verwacht hebben de regeringsleiders op de NAVO-top in Den Haag zich gecommitteerd aan een nieuwe defensie-uitgavennorm van 5% van het bbp. Hiervan betreft 3,5% directe uitgaven aan defensie, zoals salarissen van defensiepersoneel, investeringen in defensiematerieel en defensie-R&D. De resterende 1,5% mag worden besteed aan projecten waar defensie indirect van kan profiteren, zoals infrastructuur en cyberveiligheid. In een eerdere studie berekenden we dat de hogere defensie-uitgaven, indien goed uitgevoerd, het bbp van de eurozone tegen 2045 tot 3,4% kunnen verhogen ten opzichte van een situatie zonder deze impuls. Een goede uitvoering hangt er onder meer vanaf of de productie van defensiematerieel kan worden opgeschaald en of goederen worden geproduceerd op Europese bodem of vooral worden geïmporteerd. In deze studie kijken we naar de recente ontwikkelingen op deze twee terreinen. Die bepalen immers of een hogere vraag naar defensiematerieel uiteindelijk leidt tot méér materieel, of vooral tot hogere prijzen.

Meer uitgaven aan defensie betekent niet altijd dat een land ook daadwerkelijk meer of hogere kwaliteit materieel krijgt.[1] Hogere uitgaven kunnen namelijk ook zorgen voor hogere prijzen. Om dit te kunnen meten, hebben onderzoekers aan het IFO-instituut het begrip military multiplier (MM) geïntroduceerd.

Op een schaal van 0 tot 1 geeft deze indicator weer in welke mate verhoogde uitgaven aan defensiematerieel op de korte termijn ook daadwerkelijke meer goederen opleveren. Een MM van 0 geeft aan dat extra uitgaven op de korte termijn niet zorgen voor opschaling van de militaire productie en puur zorgen voor hogere prijzen. Een MM van 1 betekent het tegenovergestelde: geen prijsverhoging en volledige verhoogde productie. Het IFO schat dat deze MM in de VS ten tijde van de Koude Oorlog (1947-1990) 0,9 was. Hogere defensie-uitgaven leverden dus nog bijna volledig meer of beter materieel op. In de periode na afloop van de Koude Oorlog (1991-2018) viel de MM terug naar slechts 0,4. Als belangrijkste verklaring wordt de verdienstelijking van de Amerikaanse economie genoemd en de daarmee gepaard gaande krimp van het aandeel van de industrie in de totale economie. Aangezien ook in Europa de industrie aandeel heeft verloren, is het aannemelijk dat de effecten daar vergelijkbaar waren.

[1] Defensiematerieel omvat alle middelen die militaire en defensieorganisaties inzetten ter ondersteuning van hun operationele taken, variërend van geavanceerde wapensystemen en voertuigen tot essentiële communicatieapparatuur en persoonlijke uitrusting.

Om een inschatting te maken van de huidige stand van de military multiplier kunnen we kijken naar hoe de prijzen en volumes van defensiematerieel zich na de invasie van Rusland in Oekraïne in februari 2022 hebben ontwikkeld. De VS en Europese landen hebben sinds de start van de oorlog gezamenlijk 137 miljard euro aan militaire steun aan Oekraïne geleverd en schroefden daarnaast ook de uitgaven aan de eigen defensiesector op.

Figuur 1 en 2 laten zien dat sindsdien ook de prijzen van wapenmaterieel sterk zijn gestegen. Dat toont echter nog niet aan dat de MM is afgenomen. De start van de oorlog en het grotendeels wegvallen van Russische gasleveringen aan Europa hebben de gasprijzen in 2022 naar grote hoogten gestuwd, met als gevolg een Europese energiecrisis. In combinatie met de naweeën van de coronapandemie stegen de productiekosten over de brede linie fors. Dit zien we dan ook terug in de data: de prijzen van wapenproductie in Duitsland, Spanje en Italië zijn in vergelijking met de totale industriële Europese producentenprijsindex alleen in het laatstgenoemde land harder gestegen.

Prijzen voor munitie stegen het hardst

In de VS worden prijsstatistieken voor de defensie-industrie bijgehouden op een lager detailniveau. Die cijfers laten zien dat vooral de prijzen voor vuurwapenmunitie en zware munitie (onder meer bommen, granaten, raketten en torpedo’s) sterk zijn gestegen, terwijl de prijsverhogingen voor de vuurwapens zelf, gevechtsvliegtuigen en oorlogsschepen veel lager uitvielen, zelfs ruim onder de prijsontwikkeling van de gehele industrie (figuur 2).

Waarschijnlijk speelt het verschil in stijging van de vraag naar deze producten een rol. Het gemiddelde jaarlijkse volume van leveringen van Amerikaanse munitie aan Oekraïne steeg met een factor 21 in 2022 en 2023 ten opzichte van 2017-2021, terwijl dit voor wapens een factor 7 was. Ook bij leveringen aan de NAVO is een verschil te zien; de export van munitie steeg met 42%, die van wapens met slechts 10%.

Ook het aandeel van het energiegebruik in de productie kan een verklaring zijn. Door de massaproductie van munitie hebben energie- en grondstoffenprijzen een relatief groot aandeel in de kostprijs. Bij complexer militair materieel, zoals tanks of vliegtuigen, zijn het juist de vaste ontwikkelings- en systeemkosten die de prijs domineren. Een andere verklaring is dat orders voor groter materieel vaak een lange aanlooptijd hebben, waarbij prijzen al in een vroeg stadium zijn afgesproken en de gevolgen van de oorlog en de energiecrisis mogelijk nog niet (volledig) in de prijs van geleverd materieel zijn verwerkt.

Nieuwe orders tonen ook prijsstijgingen voor groot materieel

Het Kiel-instituut houdt vanaf 2020 alle orders en prijzen bij voor Duitsland, Frankrijk, Polen en het VK. Door de prijzen van orders in verschillende jaren te vergelijken, is het mogelijk de actuele prijsstijgingen van nieuwe orders van groot materieel te achterhalen (tabel 1). Zo zien we dat Boeing voor de P-8 Poseidon, een militair toestel dat onder meer wordt gebruikt voor surveillance, in 2023 bijna 67% meer vroeg. De Viking Bandvagn S10 (BvS10), een amfibisch en gepantserd rupsvoertuig dat ook de Nederlandse krijgsmacht gebruikt, is in 2023 zo'n 40% duurder geworden vergeleken met 2022. De prijs van een Duitse Leopard 2A8 tank, waar Nederland in 2024 een order voor plaatste, daalde tussen 2023 en 2024 dan weer met 5,4%.

Een belangrijke aanmerking hierbij is wel dat ook politieke relaties de prijzen van grote militaire orders beïnvloeden, waarbij landen met nauwere betrekkingen lagere prijzen kunnen krijgen. Veel wapens worden daarnaast in verschillende landen geproduceerd. Hierbij kan deelname aan de productie ook tot een lagere prijs voor orders van het finale product leiden. Ook de ordergrootte kan een rol spelen in de prijs per product, waarbij bijvoorbeeld kwantumkorting kan worden bedongen.

Voor Nederland zijn er helaas geen gedetailleerde prijsindices voor militaire goederen beschikbaar. Wel kunnen we aan de hand van handelsdata een inschatting maken van de ontwikkeling van de volumes. In data voor internationale wapenhandel is het mogelijk om onderscheid te maken naar volume in gewicht of stuks. Hierdoor kunnen we zien in welke mate extra uitgaven extra materieel opleveren, maar niet wat de kwaliteit is van de goederen. Eén geavanceerd wapensystem kan dezelfde verdediging bieden als meerdere verouderde systemen, wat in deze data dus niet tot uiting komt.

Ondanks dat de bestedingsplannen voor defensiematerieel volgens de Algemene Rekenkamer tussen 2018 en 2022 stegen van 562 miljoen tot 10 miljard, bleef de stijging in het volume van geïmporteerde munitie, handwapens en wapenonderdelen in de afgelopen jaren beperkt en lag het niveau in 2023 nog onder het niveau van 2019 (figuur 3). Het rapport van de Rekenkamer erkent ook dat Defensie een groot deel van de middelen voor materieelinvesteringen simpelweg niet uitgegeven krijgt; in 2023 had zij voor 12,3 miljard euro aan verplichtingen voor materieel begroot, maar viel de realisatie 28% lager uit. Krapte op de (internationale) defensiemarkten is de belangrijkste reden voor deze onderuitputting.

Het aantal geïmporteerde pantservoertuigen lag in 2023 en 2024 wel een stuk hoger dan in de dertien jaren ervoor, maar in 2008 en 2009 werd er meer geleverd (figuur 4). Bij het overige grote materieel is er in de laatste jaren van een grote stijging geen sprake.

De export van Nederlands materieel kan een indicatie zijn voor de mate van opschaling van de eigen productie. Figuur 5 laat zien dat de export van vuurwapens en munitie sinds het uitbreken van de oorlog in Oekraïne is gedaald. De export van groot materieel (figuur 6) is vanaf 2022 wel gestegen, met name van pantservoertuigen en vliegtuigen. Dit betreft echter vooral leveringen van tweedehands materieel aan Oekraïne. Nederland leverde onder andere pantserhouwitsers, pantserinfanterievoertuigen (BvS-10, AIFV-APC) en F-16’s.

Nederland gespecialiseerd in productie van radarapparatuur en sensoren

Nederland is door Thales in Hengelo wereldwijd een belangrijke speler in de productie van radarapparatuur en sensoren. Deze sector draagt dan ook sterk bij aan de Nederlandse export van nieuw materieel. Ook bouwt Damen Naval in Vlissingen fregatten en produceert Rheinmetall in Ede Boxer pantservoertuigen. De internationale leveringen in stuks van deze producten lagen de afgelopen jaren echter op een historisch laag niveau, waardoor er op dit moment nog geen tekenen zijn dat de productie sinds de oorlog in Oekraïne sterk is opgeschroefd (figuur 7). Belangrijke kanttekening bij deze data is dat de Nederlandse productie voor de eigen overheid er niet in zit.

Met de hogere NAVO-norm en de EU-plannen voor defensie-investeringen van 800 miljard euro moet ook de Nederlandse productiecapaciteit van defensiematerieel omhoog. Nederland blinkt internationaal uit in sensortechnologie, maar het aantal internationale leveringen van producten in de laatste jaren biedt reden tot zorg over de huidige capaciteit. De plannen om de Nedcar-fabriek te gebruiken voor defensieproductie kunnen wel zorgen voor een verhoging van de Nederlandse defensieproductie.

Of de additionele defensie-uitgaven leiden tot betere defensie, of slechts duurder materieel, valt of staat echter bij Europese samenwerking. Onderzoekers van het CIFRE-instituut vinden dat maar liefst 50% van de uitgaven van EU-lidstaten aan defensiematerieel verloren gaat door een gebrek aan Europese samenwerking. De EU lijkt hier wel gehoor aan te willen geven door gezamenlijke aanbesteding en coördinatie van militaire productie in het Readiness 2030 plan, maar concrete uitvoering is er op dit moment nog niet.

Daarnaast is Nederland voor de import van materieel afhankelijk van landen buiten de EU. Vliegtuigen en raketten komen voor het overgrote deel uit de Verenigde staten en Israël was de afgelopen decennia de grootste leverancier van artilleriesystemen (figuur 8). Om op termijn ook deze geavanceerde producten in de EU te maken, zijn enorme investeringen in productiecapaciteit én defensieonderzoek (R&D) nodig. Zulke investeringen kunnen daarnaast de productiviteit in Europa verhogen en zorgen voor economische groei.