De weg naar hogere economische groei

Mede-auteur: Antonio Marco D'Errico

In onze recente publicatie over de potentiële groei van de Nederlandse economie hebben we een basispad geschetst tot en met 2050. Daarbij veronderstellen we dat het overheidsbeleid op het gebied van wetenschap, kennis en onderwijs ongewijzigd blijft en dat aan de randvoorwaarden voor groei wordt voldaan. Op basis daarvan komen we uit op een gemiddelde potentiële groei van het bruto binnenlands product (bbp) van circa 1,1% per jaar.

Er zijn diverse maatschappelijk geluiden die aangeven dat dit onvoldoende is. Zo berekent DenkWerk dat een gemiddelde groei van 1,5-2,0% per jaar nodig is om de ambities op het terrein van zorg en welzijn, defensie, klimaatverandering, woningbouw en infrastructuur te realiseren. Op Europees niveau benadrukte Mario Draghi in zijn invloedrijke rapport uit 2024 de noodzaak van een groeiversnelling om maatschappelijke uitdaging het hoofd te bieden en de positie van Europa in de wereld niet af te laten brokkelen. Demissionair Minister van Economische Zaken Karremans heeft voormalig ASML-topman Peter Wennink gevraagd om een onafhankelijk advies waarin Draghi’s aanbevelingen worden vertaald naar de Nederlandse context. Wennink sluit daarbij aan bij de berekeningen van DenkWerk over een gewenste groei van minimaal 1,5% per jaar.

Ruimte voor investeringen

Een groeidoel van minimaal 1,5% is niet voldoende om een investeringspakket te verantwoorden. Het is ook vereist dat de Nederlandse economie dit kan financieren. Daarvoor is het nationale spaarsaldo en de opgebouwde vermogenspositie met het buitenland een bepalende factor. Nederland kent een groot spaaroverschot, wat direct te relateren is aan het overschot op de lopende rekening van de betalingsbalans: het verschil tussen alle uitgaven aan en ontvangsten uit het buitenland. Het Nederlandse overschot is al decennia positief en bedraagt momenteel zo’n 9% van het bbp (zie figuur 1). Nederland exporteert veel meer dan het importeert, wat zorgt voor een omvangrijk nationaal spaaroverschot. Doordat dit elk jaar doorgaat, is de netto vermogenspositie flink opgelopen, tot momenteel netto bijna 500 miljard euro (zie figuur 2). Dit gespaarde geld van Nederlandse bedrijven en huishoudens wordt geïnvesteerd in het buitenland; onder andere via pensioenfondsen in bijvoorbeeld de Amerikaanse AI-sector. Dit betekent dat het in principe ook mogelijk is het nationale spaaroverschot te verkleinen en meer in Nederland zelf te investeren, waarmee een investeringspakket financieel haalbaar lijkt.

Leeswijzer

In dit tweede deel van ons tweeluik over potentiële groei onderzoeken wij daarom of, en zo ja hoe, het mogelijk is om de potentiële economische groei in Nederland te verhogen naar gemiddeld 1,5%. We concentreren ons daarbij op extra investeringen in de fysieke kapitaalgoederenvoorraad, publieke en private research & development (R&D) en onderwijs. Hoewel we ons hebben laten inspireren door de werkgroep Wennink, is het onderhavige onderzoek onafhankelijk vormgegeven en uitgevoerd. We beschrijven eerst kort ons basispad en vervolgens de economische effecten van een investeringspakket. We laten zien dat het met een omvangrijk, samenhangend investeringspakket mogelijk is om langdurig een gemiddelde economische groei van 1,5% te realiseren. Daarbij maken we wel twee belangrijke nuances. Ten eerste zoekt het pakket de grenzen op van wat praktisch mogelijk is, dus is het alleen realistisch bij een zeer hoge politieke prioritering. Ten tweede zijn dergelijke groei-effecten alleen haalbaar wanneer diverse economische randvoorwaarden op orde zijn en de wijze van uitvoering het geld in de richting van rendabele investeringen stuurt. Zo niet, dan renderen de investeringen veel minder en raakt de 1,5% uit zicht.

We verwachten dat de economische groei tot en met 2050 gemiddeld uitkomt op ongeveer 1,1% (zie figuur 3), lager dan we de afgelopen decennia gewend waren. De Nederlandse economie staat de komende decennia voor een structurele verandering. De groei van de arbeidsinzet loopt tegen grenzen aan: de arbeidsparticipatie is historisch hoog en de vergrijzing zorgt ervoor dat de beroepsbevolking niet meer groeit. Hierdoor hangt toekomstige economische groei vooral af van arbeidsproductiviteitsgroei.

De kapitaalgoederenvoorraad stijgt naar verwachting gestaag door en zorgt daardoor voor een deel van de productiviteitsstijging. De rest van de groei komt voor rekening van de totale factorproductiviteit (TFP). Voor 2025 valt de TFP incidenteel hoog uit vanwege een sterke daling van het aantal zelfstandigen. Strengere controles op schijnzelfstandigheid door de Belastingdienst leiden tot een verschuiving van zelfstandigheid naar werknemerschap. Omdat zelfstandigen op papier meer uren registreren (onder andere door acquisitie en administratie), daalt het totaal aantal gewerkte uren sterker dan de output. Dit zorgt voor een tijdelijk opwaarts effect op de productiviteit, gemeten als toegevoegde waarde per gewerkt uur. Deze piek is dus niet gebaseerd op extra investeringen in kapitaal of kennis.

In de jaren erna verwachten we een hogere TFP-groei dan in het afgelopen decennium, vanwege enkele ontwikkelingen.

1. Sectorale verschuivingen: in de afgelopen decennia drukten werkgelegenheidsverschuivingen naar laagproductieve sectoren de productiviteitsgroei. Door krapte op de arbeidsmarkt en stijgende lonen verwachten we de komende periode juist weer een hoger aandeel van sectoren met een hogere productiviteit. Dit zorgt voor een veranderende samenstelling van de economie en een hogere productiviteitsgroei. Op de middellange termijn leidt de vergrijzing echter wel tot een groter aandeel van de zorgsector, waar de productiviteitsgroei lager is dan in de marktsector.
2. Arbeidsmarktkrapte en technologische investeringen: hogere loonkosten stimuleren bedrijven om te investeren in arbeidsbesparende technologie, zoals robotisering en kunstmatige intelligentie. Dit verhoogt de productiviteitsgroei langdurig.
3. Innovatie en R&D: de wereldwijde versnelling van R&D-investeringen, mede door geopolitieke spanningen en klimaatuitdagingen, zal ook in Nederland bijdragen aan productiviteitsverbeteringen. Extra investeringen via het Nationaal Groeifonds, andere fondsen en defensie-uitgaven versterken dit effect.

Ondanks een hoger verwachte productiviteitsgroei dan in de afgelopen tien jaar voorzien we niet dat de productiviteitsgroei terugkeert naar niveaus van de jaren negentig. Het investeringsniveau in kapitaal, innovatie en onderwijs blijft ontoereikend, en de randvoorwaarden voor hogere investeringen staan onder druk. Wel vormt kunstmatige intelligentie een opwaarts risico. Een uitgebreide toelichting op ons basispad is te vinden in deel 1 van dit tweeluik.

Zoals gezegd komt de economische groei de komende decennia naar verwachting vooral uit een hogere productiviteit. Deze komt echter niet uit de lucht vallen. Integendeel, de productiviteit hangt af van diverse factoren, zoals binnenlandse investeringen in kapitaalgoederen, R&D, wetenschap en onderwijs, buitenlandse kennisinvesteringen, nationale en internationale concurrentie, de stand van de arbeidsmarkt en de winstgevendheid van bedrijven (zie bijlage 1 van deel 1).

In dit rapport richten we ons specifiek op investeringen in de kapitaalgoederenvoorraad, binnenlands R&D (publiek en privaat) en onderwijs. Een belangrijke notie hierbij is dat het onmogelijk is om via een structurele investeringsimpuls een permanent hogere productiviteitsgroei te behalen, laat staan via een tijdelijke investeringsimpuls, zoals het Nationale Groeifonds. Wel kan een langjarig hogere productiviteitsgroei worden gerealiseerd en een permanent hoger productiviteitsniveau. Het hoe en waarom staat uitgelegd in het onderstaande tekstkader.

Het investeringspakket

Bij het samenstellen van een investeringspakket is een goede balans tussen verschillende soorten investeringen cruciaal. Het heeft bijvoorbeeld weinig zin om fors te investeren in R&D als er onvoldoende mensen met de juiste opleiding zijn om het onderzoek uit te voeren of toe te passen. Figuur 4 toont de samenstelling van een gebalanceerd investeringspakket van gemiddeld 18,9 miljard euro per jaar, oplopend tot 23,2 miljard euro in 2050 (in constante prijzen 2021). De balkjes in figuur 4 blijven over de tijd oplopen, omdat ook de economie groeit. Dit pakket is als volgt opgebouwd (gemiddeld voor de gehele periode 2026-2050):

Omdat we uitgaan van een opbouw in het investeringspad, gaat het tot en met 2035 om een cumulatieve investeringsimpuls van 151 miljard euro. De investeringsimpuls komt niet uitsluitend voor rekening van de overheid. Zowel bij R&D als de kapitaalgoederenvoorraad is de private sector de grootste investeerder. De overheid kan deze investeringen wel stimuleren via subsidies en fiscale voordelen, en door de juiste randvoorwaarden te creëren. Dat doet de overheid nu ook al via bijvoorbeeld het Nationaal Groeifonds, de WBSO en ‘Project Beethoven’.

R&D-uitgaven

Het is niet mogelijk om de R&D-uitgaven onbeperkt te verhogen zonder dat het economisch rendement sterk afneemt of zelfs verdwijnt. We sluiten daarom in beginsel aan bij de zogenoemde Europe 2020 Strategy,[1] waarbij Europese landen hebben afgesproken 3% van het bruto binnenlands product (bbp) aan R&D uit te gaan geven. Nederland is in internationaal perspectief met 2,3% een middenmoter (zie figuur 5) en de Nederlandse R&D-achterstand wordt vooral verklaard door lagere uitgaven door het bedrijfsleven.

[1] Dit is de opvolger van de Lissabondoelstelling uit 2000.

R&D-intensiteit van 3% is lastig haalbaar door kennisextensieve sectorstructuur

We gaan ervan uit dat het voor Nederland – in tegenstelling tot enkele andere landen – heel lastig is om de 3%-doelstelling te halen, vanwege de sectorstructuur van de Nederlandse economie. In de meest R&D-intensieve landen, zoals Duitsland, Denemarken, Zweden, de VS, Japan en Zuid-Korea, is het aandeel sectoren met hoge R&D-uitgaven groter dan in Nederland. Nederland heeft bijvoorbeeld geen omvangrijke auto- of vliegtuigindustrie, maakt geen computers of smartphones en ontbeert grote softwarebedrijven. Sectoren die in Nederland relatief groot zijn, zijn bijvoorbeeld de groothandel, transport en de landbouw; hier is de R&D-intensiteit relatief laag.

De sectorstructuur van een economie is voor een groot deel een afspiegeling van comparatieve sterktes van een land. Nederland kenmerkt zich door een centrale ligging, een gunstig klimaat en handelsgeest, wat verklaart dat dienstensectoren hier relatief groot zijn. Beleidskeuzes kunnen de structuur echter wel beïnvloeden (zie Rodrik, 1995) en een R&D-impuls kan op termijn tot aanpassingen leiden (zie Erken, Van Es en Van Harn, 2021), maar dergelijke processen kosten (veel) tijd. Op korte termijn is het voor Nederland dus alleen mogelijk om de zogenoemde intrinsieke R&D-achterstand in te lopen: de lagere R&D-investeringen in Nederlandse sectoren vergeleken met vergelijkbare sectoren in het buitenland. In figuur 6 en 7 is de Nederlandse R&D-achterstand ten opzichte van de top-10-landen uitgesplitst in een sectorstructuureffect en een intrinsiek effect. Hierin is duidelijk zichtbaar dat de sectorstructuureffecten veel stabieler zijn dan de intrinsieke effecten. Dit sluit aan bij bovenstaande.

R&D-impuls

Om de intrinsieke achterstand in te lopen – waarbij we dus rekening houden met de kennisextensieve sectorstructuur van Nederland die 50% van de R&D-achterstand verklaart (op basis van figuur 6) – is een impuls van ongeveer 33% nodig op de private R&D-uitgaven. Dit komt neer op gemiddeld 5,2 miljard euro per jaar voor de periode 2026-2050 (in constante prijzen). Hierbij gaan we ervan uit dat publieke financiering van bedrijfs-R&D niet één-op-één doorwerkt in hogere R&D-uitgaven van bedrijven, omdat een deel van de subsidies bestaande uitgaven vervangt. We hanteren daarom een doorwerkingsfactor van 0,8 (zie Ziesemer, 2021; Europese Commissie, 2014), wat betekent dat 80% van de publieke bijdrage leidt tot extra R&D bovenop het bestaande niveau. Na een opbouwperiode van vijf jaar zouden de private R&D-uitgaven uitkomen op 2,10% van het bbp (zie blauwe stippellijn in figuur 8). Dit is inclusief het effect (0,1 procentpunt) van een veranderende sectorstructuur door hogere R&D-uitgaven (zie Erken, Van Es en Van Harn, 2021).

Voor publieke R&D gaan we eveneens uit van een impuls van 33%. In theorie kan de overheid publieke uitgaven sterker verhogen dan bedrijfs-R&D, maar een grotere impuls achten we onrealistisch. Grote, snelle budgetverhogingen kunnen leiden tot inefficiënties: universiteiten en publieke onderzoeksinstellingen hebben tijd nodig om personeel, infrastructuur en projecten op te schalen. Anders ontstaat onderbesteding of ontstaan lage marginale opbrengsten. Zo laten Freeman and Van Reenen (2009) zien dat een verdubbeling van de NIH-financiering over een hele korte periode (National Institutes of Health) in de VS tussen 1998 en 2003 leidde tot aanpassingsfricties, zoals knelpunten bij het aannemen en opleiden van personeel en uitbreiding van laboratoria. Deze beperkingen verminderden de effectiviteit van de extra middelen, met een heel bescheiden verbetering in wetenschappelijke output tot gevolg.

Evenals bij private R&D gaan we er niet van uit dat een impuls volledig doorwerkt in een hogere publieke R&D-intensiteit. Er zijn diverse studies die laten zien dat hogere budgetten voor wetenschappelijk onderzoek niet één-op-één zorgen voor hogere investeringen (zie Graddy-Reed et al. (2021) en Azoulay, Gross en Sampat (2025). Gecombineerd verwachten we dat de totale R&D-intensiteit maximaal kan stijgen tot 2,85% van het bbp (oranje stippellijn in figuur 8).

Dit is overigens een optimistische inschatting van de mogelijkheden om in de richting van de Lissabon-doelstelling van 3% te bewegen. Als we uitgaan van een sectorstructuureffect van twee derde (op basis van een ongewogen berekening van de R&D-achterstand ten opzichte van de top-10-landen, zie figuur 7), achten we het niet waarschijnlijk dat de Nederlandse private R&D-intensiteit boven de 2% uit kan komen. In dat geval komt de totale R&D-intensiteit uit op maximaal 2,70% (zie doorzichtige oranje stippellijn in figuur 8).

Onderwijs

Ook bij onderwijs is er geen onbeperkte investeringsimpuls haalbaar. Er zijn immers voldoende leerkrachten nodig om het kennisniveau van de beroepsbevolking te verhogen, en er is een grens aan hoeveel mensen kunnen leren op scholen, private onderwijsinstellingen en op het werk.

We gaan daarom uit van een verhoging van 10% ten opzichte van het beleidsarme basispad, wat neerkomt op gemiddeld 4,7 miljard euro (in constante prijzen) per jaar tot en met 2025. Dit is in lijn met de meest vergaande plannen van enkele politieke partijen op dit vlak in de recente doorrekening van de verkiezingsprogramma’s door het CPB (zie tabel 1.3.1 op pagina 11 in die publicatie). Deze impuls wordt in vier jaar opgebouwd, ook in lijn met diezelfde doorrekening.

Kapitaalgoederenvoorraad

De kapitaalgoederenvoorraad bestaat uit gebouwen en infrastructuur, machines, vervoermiddelen en computers, software en dergelijke. Bij het bepalen van de investeringsimpuls hierop gaan we ervan uit dat deze in lijn is met de extra investeringen in R&D en onderwijs. Dit betekent een intensivering van 2,5% op de totale kapitaalgoederenvoorraad.[2] Over de periode tot en met 2050 is dit gemiddeld 6,8 miljard euro per jaar (in constante prijzen). Ook deze impuls bouwt op over een periode van vier jaar.

[2] Dit percentage is relatief laag, omdat de kapitaalgoederenvoorraad ook woningen (die zijn niet direct gerelateerd aan productiviteitsverbeteringen) en R&D (om dubbeltelling te voorkomen) bevat. Exclusief deze posten is de impuls ongeveer 5%.

We berekenen de economische effecten van dit pakket met onze eigen endogene groeimodellen. Vanwege de onzekerheid rondom de berekeningen presenteren we niet alleen het meest waarschijnlijke pad (op basis van het basismodel), maar ook twee alternatieve berekeningen. In een alternatief model zijn afnemende meeropbrengsten van R&D-uitgaven sterker dan in het basismodel. Zowel het basismodel als dit alternatieve model lichten we toe in bijlage 1 van deel 1 van dit tweeluik.

Naast factoren die de effecten van investeringen beperken, zijn er ook dynamische processen in een economie die de effecten van investeringen juist kunnen vergroten. Dit worden wel tweede-orde-effecten genoemd of knock-on-effecten. Eén daarvan nemen we al mee in ons basismodel: een verandering in de kennisintensiteit van de sectorstructuur door hogere R&D-uitgaven, waardoor de R&D-intensiteit circa een tiende hoger uitkomt dan zonder deze effecten.

Maar er zijn meer tweede-orde-effecten. Een belangrijke is dat hogere kennisinvesteringen ook de absorptiecapaciteit van een economie vergroten om state-of-the-art-technologieën uit het buitenland te benutten voor binnenlandse productieprocessen (zie Griffith, Redding en Van Reenen, 2004). We presenteren daarom ook een berekening waarin we enkele van deze tweede-orde-effecten meenemen. Deze effecten treden overigens niet automatisch op, maar hangen af van complementariteiten, zoals menselijk kapitaal en infrastructuur (zie Redding, 1996; Guo, Ning en Chen, 2022). Dit onderstreept het belang van een gebalanceerd investeringspakket.

Gevolgen voor economische groei

Figuur 9 toont de uitkomsten van onze berekeningen. In het basismodel loopt de economische groei de komende tien jaar geleidelijk op door het investeringspakket (zie donkerblauwe lijn). In de periode 2026-2035 bedraagt de gemiddelde bbp-groei krap 1,5%. Daarna zakt de groei gestaag in de richting van het niveau van het basispad, zoals eerder uitgelegd in de box in dit rapport. Voor de gehele periode 2026-2050 komt de gemiddelde bbp-groei uit op afgerond 1,4%; substantieel hoger dan de 1,1% in het basispad, maar iets onder de doelstelling van 1,5%.

Wanneer we rekening houden met de tweede-orde-effecten via een verbeterde absorptiecapaciteit voor buitenlandse technologie door de hogere kennisinvesteringen, stijgt de economische groei naar gemiddeld 1,5% voor de periode 2026-2050 (zie de groene lijn). Voor de eerste tien jaar is het verschil met het basismodel zeer klein, maar in de jaren daarna zakt de groei minder snel terug.

In het alternatieve model (oranje lijn in figuur 9) valt de bbp-groei juist beduidend lager uit dan in de andere twee paden door sterker afnemende meeropbrengsten van R&D-investeringen. De gemiddelde groei voor de hele periode komt uit op 1,3%, en voor de periode 2026-2035 op 1,4%. Ook zakt de groei sneller terug naar het basispad. In dit scenario zijn geen tweede-orde-effecten meegenomen; als we die wel meenemen, komt er gemiddeld een extra tiende procentpunt groei per jaar bij.

Gevolgen voor het economische welvaartsniveau

Hoewel de groei in alle gevallen weliswaar langdurig, maar niet permanent hoger is, is de economie uiteindelijk wel groter dan in de situatie zonder extra investeringen. Het bbp per hoofd van de bevolking is in de doorrekening met het basismodel in 2035 ruim 1.800 euro (3,2%) hoger dan in het basispad (zie figuur 10). In 2050 is dit opgelopen tot ruim 4.600 euro (7,2%). De Nederlandse economie is in dit geval in 2035 35 miljard euro groter dan zonder het pakket, en 91 miljard euro groter in 2050.

In het scenario met sterker afnemende meeropbrengsten van R&D (het alternatieve model) zijn de gevolgen voor de economische welvaart vanzelfsprekend kleiner dan volgens het basismodel. In 2035 is het bbp per hoofd ruim 1.200 euro (2,2%) hoger dan in het basispad, en in 2050 meer dan 2.000 euro (3,2%). De Nederlandse economie als geheel is in die jaren respectievelijk 23 miljard euro en 40 miljard euro groter dan in het basispad.

In het scenario waarin is gerekend met het basismodel inclusief tweede-orde-effecten zijn de effecten per inwoner het grootst: 1.900 euro (3,4%) meer bbp in 2035 en 6.100 euro in 2050 (9,5%). De totale Nederlandse economie is volgens deze berekeningen in 2035 36 miljard euro groter dan zonder de extra investeringen, en in 2050 120 miljard euro.

‘Bang-for-the-buck’

Deze welvaartsgroei is niet gratis, want vereist investeringen van zowel de overheid als het bedrijfsleven. Dan rijst wel de vraag wat een extra euro aan investeringen op lange termijn oplevert. We hebben dit per investeringstype en per model samengevat in tabel 1.

Hieruit blijkt dat het economische rendement (bang-for-the-buck) van investeringen in onderwijs en R&D hoger is dan 1. Oftewel, een investeringen levert op termijn economisch meer op dan dat deze kost. Voor publieke R&D is de bang-for-the-buck het hoogste, daarna die van private R&D en daarna die van onderwijs. In het alternatieve model is het rendement van R&D-uitgaven zoals verwacht aanzienlijk lager, maar nog wel steeds ruim hoger dan 1. De bang-for-the-buck van kapitaalgoederen ligt onder de 1. Dat betekent echter niet dat men deze investeringen dan maar beter niet kan doen. Ze zijn namelijk wel onderdeel van een samenhangend investeringspakket, zoals eerder toegelicht, en zijn daarom nodig om de rendementen op de andere onderdelen te behalen.

Het totale investeringspakket levert volgens het basismodel voor elke geïnvesteerde euro gemiddeld 2,40 euro aan economische welvaart op. Volgens de twee alternatieve berekeningen is dit 1,30 tot 3,00 euro. In de meest conservatieve doorrekening is het rendement dus nog steeds 30%.

Bovenstaande analyse geeft een bandbreedte van de economische gevolgen van een samenhangend investeringspakket. De gebruikte modellen zijn ingebed in de uitgebreide economische literatuur (zie bijlage 1 in deel 1 van dit tweeluik) en de gevonden bang-for-the-bucks vallen ook binnen de bandbreedtes die in de empirische literatuur worden gevonden.[3] De bang-for-the-buck voor publieke R&D is in ons basismodel wel relatief hoog.

Met de samenstelling van het investeringspakket zoeken we wel de randen op van wat volgens ons praktisch mogelijk is, gegeven de absorptiecapaciteit van de Nederlandse economie. Zo benaderen de R&D-investeringen in een aantal jaren de 3% van het bbp, groeien de onderwijsuitgaven met 10% en de investeringen in kapitaalgoederen met 2,5%. Dergelijke plannen zijn alleen realistisch als de politiek deze een hoge prioriteit toedicht en ook bereid is zich te committeren aan structureel hogere investeringen.

Maar ook al wordt het pakket in volle omvang geïmplementeerd, dan is het nog allerminst zeker dat de effecten uit dit rapport zich ook daadwerkelijk materialiseren. Daarvoor is het namelijk van wezenlijk belang dat diverse economische randvoorwaarden op orde zijn waarin de investeringen volgens onze verwachting kunnen renderen. Ook is de uitvoering belangrijk: niet alleen de hoeveelheid geld bepaalt de impact, maar ook hoe het wordt besteed.

Randvoorwaarden op orde

In deel 1 hebben we de belangrijkste randvoorwaarden uitgebreid besproken, die bijvoorbeeld ook door het IMF (2025) worden genoemd. Op terreinen zoals de arbeidsmarkt, netcongestie op het energienet, energieprijzen en stikstof is het nu al onzeker of het basispad haalbaar is. Het is daarom cruciaal om deze randvoorwaarden op orde te brengen. [4]

Voor een investeringspakket zoals in dit rapport geanalyseerd geldt dit des te sterker, omdat het bovenop het basispad komt. Het realiseren van de berekende economische welvaartsgroei vraagt om een bredere blik op de concurrentiekracht van de Nederlandse economie. Uiteindelijk vereist dit een politieke afweging van (economische) belangen binnen Nederland.

Uitvoering is minstens zo bepalend als de hoeveelheid geld

Voor het grootste economische rendement van publieke investeringen moeten de middelen stabiel, voorspelbaar en langdurig beschikbaar zijn. Dit betekent geen abrupte stopzettingen, jaarlijkse schommelingen of kortstondige pieken die planning en uitvoering ondermijnen.

Effectieve publieke investeringen vragen daarnaast om sterke governance-structuren die verantwoording en coördinatie borgen, én om robuuste prestatiemonitoring om resultaten te volgen en uitvoering, waar nodig, bij te sturen.

Voorbeeld uit het verleden: FES

Het Fonds Economische Structuurversterking (FES) (1995-2010) is een voorbeeld uit het verleden waar bovengenoemde principes onvoldoende zijn toegepast. Het fonds had als doel om de aardgasbaten te investeren in projecten die de Nederlandse economie op lange termijn zouden versterken. In de praktijk ontbrak echter strategische samenhang: investeringen waren versnipperd en niet duidelijk gekoppeld aan een duidelijke economische agenda, zo bleek uit een evaluatie. Door gebrekkige governance en onvoldoende prestatiemonitoring bleef de effectiviteit grotendeels onbewezen. Cruciaal was ook dat de gasbaten volatiel waren, waardoor de financiering niet stabiel en voorspelbaar was. Uiteindelijk trok de politiek de conclusie dat het FES niet aan zijn structurele doelstellingen voldeed en beëindigde zij het.

Voorbeeld uit het heden: Nationaal Groeifonds

Recent zijn vergelijkbare uitvoeringsuitdagingen zichtbaar geworden bij het Nationaal Groeifonds (NGF). Dit fonds, opgezet om circa 20 miljard euro te investeren in kennis, infrastructuur en innovatie, heeft als doel de langetermijngroei van de Nederlandse economie te bevorderen, waarbij eerdere ervaringen met het FES zijn meegenomen.

Een eerste aandachtspunt is dat het NGF een tijdelijk karakter heeft, wat, zoals in dit rapport betoogd, op gespannen voet staat met het versterken van het structurele verdienvermogen van de Nederlandse economie.

Daarnaast kent het NGF in de praktijk politieke en institutionele uitdagingen. Zo zijn in 2024 nieuwe financieringsrondes opgeschort wegens onvoldoende parlementaire steun. De Algemene Rekenkamer komt in een verantwoordingsonderzoek voor 2023 dan ook tot de conclusie dat de vereiste stabiliteit in het NGF ontbreekt, meetbare doelen ontbreken en besluitvormingsprocessen traag verlopen.

De toekomst: uitvoering als cruciale factor voor de economische impact

Het nu geanalyseerde investeringspakket is beduidend groter dan zowel het FES als het Nationaal Groeifonds. Ook hier liggen dezelfde risico’s dus weer op de loer. Om de berekende effecten te behalen is het daarom cruciaal dat deze risico’s zo veel mogelijk worden beperkt. Het gaat er dus niet alleen om dat er voldoende geld wordt vrijgemaakt, maar ook hoe wordt bepaald waar het geld heengaat. Het volgende kabinet kan daarbij leren van vergelijkbare buitenlandse initiatieven.

Veel politieke partijen stellen in hun laatste verkiezingsprogramma’s voor om een nationale investeringsinstelling op te richten (zie paragraaf 1.4.4 in de doorrekening van het CPB), waarbij ook bestaande investeringsgelden worden betrokken. Dit kan bijdragen aan meer samenhang en vergroot de afstand tot de politiek. Maar over het beperken van de andere risico’s is nog weinig concreet uitgewerkt.

[3] Zie bijvoorbeeld Lucking, Bloom en Van Reenen (2019), Ciaffi, Deleidi en Mazzucato (2024), Dyèvre (2023), Fieldhouse en Mertens (2025), Soete, Verspagen en Ziesemer (2019).

[4] Het verbeteren van deze randvoorwaarden gebeurt mogelijk (deels) met nieuwe investeringen, vooral in de kapitaalgoederenvoorraad. Via die weg kunnen ze ook onderdeel zijn van het totale investeringspakket.

Azoulay, P., Gross, D., & Sampat, B. (2025). Indirect Cost Recovery in U.S. Innovation Policy: History, Evidence, and Avenues for Reform. National Bureau of Economic Research, nr. w33627.

DenkWerk. Kiezen én delen. Werken en investeren voor morgen met een contract voor de toekomst.

Ciaffi, G., Deleidi, M., & Mazzucato, M. (2024). Measuring the macroeconomic responses to public investment in innovation: evidence from OECD countries. Industrial and Corporate Change, 33(2), 363-382.

Draghi, M. The future of European competitiveness. Europese Commissie. (2014). A study on R&D tax incentives: Final report.

Dyèvre, A. (2023). Public R&D spillovers and productivity growth. ECB working paper.

Europese Commissie. (2020). Europe 2020. A European strategy for smart, sustainable and inclusive growth. Brussel

Europese Commissie. (2014). A Study on R&D Tax Incentives Final report. Working paper n. 52 – 2014

Erken, H., F. van Es en A. D’Errico (2025). De potentiële groei van de Nederlandse economie tot en met 2050. Rabobank.

Erken, H., Van Es, F., & Van Harn, E.-J. (2021). De transitie naar een kenniseconomie vergt politieke keuzes. Me Judice.

Jones, C. I. (2022). The past and future of economic growth: A semi-endogenous perspective. Annual Review of Economics, 14(1), 125-152.

Fieldhouse, A. J., & Mertens, K. (2025). The Social Returns to Public R&D. National Bureau of Economic Research, nr. w33780.

Freeman, R., & Van Reenen, J. (2009). What if Congress doubled R&D spending on the physical sciences?. Innovation policy and the economy, 9(1), 1-38.

Graddy-Reed, A., Feldman, M., Bercovitz, J., & Langford, W. S. (2021). The distribution of indirect cost recovery in academic research. Science and Public Policy, 48(3), 364-386.

Griffith, R., Redding, S., & Van Reenen, J. (2004). Mapping the two faces of R&D: Productivity growth in a panel of OECD industries. Review of Economics and Statistics, 86(4), 883-895.

Guo, R., Ning, L., & Chen, K. (2022). How do human capital and R&D structure facilitate FDI knowledge spillovers to local firm innovation? A panel threshold approach. Journal of Technology Transfer, 47(6), 1921-1947.

IMF (2025). Boosting Dutch labor productivity: diagnostic and policy options. IMF Country Report, nr. 25/198.

Lucking, B., Bloom, N., & Van Reenen, J. (2019). Have R&D spillovers declined in the 21st century?. Fiscal Studies, 40(4), 561-590.

Redding, S. (1996). The low-skill, low-quality trap: Strategic complementarities between human capital and R & D. The Economic Journal, 106(435), 458-470.

Rodrik, D. (1995). Getting interventions right: how South Korea and Taiwan grew rich. Economic policy, 10(20), 53-107.

Soete, L. L., Verspagen, B., & Ziesemer, T. H. (2019). The productivity effect of public R&D in the Netherlands. Economics of Innovation and New Technology, 29(1), 31-47.

Young, A. (1998). Growth without scale effects. Journal of Political Economy, 106(1), 41-63.

Ziesemer, T. (2021). The effects of R&D subsidies and publicly performed R&D on business R&D: A survey. Hacienda Publica Espanola-Review of Public Economics, 236(1), 171-205.