True value in de Nederlandse landbouw: een publieke en private zaak

Samenvatting

In de agrofoodvisie 2040 voor de Nederlandse landbouw van Rabobank staat een streven naar een toekomstbestendige duurzame landbouw centraal, net als in verduurzamingsinitiatieven van agrofoodbedrijven en overheden. De meeste initiatieven ambiëren een systeemverandering om te komen tot een internationaal toonaangevende en concurrerende agrofoodsector die produceert binnen de grenzen van natuur en klimaat.

In de Rabobankvisie is de systeemverandering gericht op het vergroten van de bijdrage van de landbouw aan de brede welvaart. Dit perspectief is breder dan materiële welvaart (lees: economie) en omvat ook zaken als milieu, gezondheid, (voedsel)veiligheid en strategische autonomie.

Om het perspectief van brede welvaart op de landbouw te kunnen toepassen moeten de verborgen opbrengsten (bijv. agrarisch natuurbeheer) en kosten (bijv. emissies) in beeld zijn. Dan kunnen ondernemers, ketenpartners en overheden hierop sturen. Zo kunnen zij de maatschappelijke opbrengsten maximaliseren en de maatschappelijke kosten minimaliseren.

In dit artikel koppelen we true value aan brede welvaart. Met true value bedoelen we het saldo van de werkelijke (zichtbare en onzichtbare) opbrengsten en de werkelijke (zichtbare en onzichtbare) kosten van een activiteit. Het concept van brede welvaart helpt om onzichtbare kosten en opbrengsten zichtbaar te maken en de omvang ervan te schatten.

Brede welvaart kent elf dimensies. Deze zijn: inkomen, baanzekerheid, persoonlijke ontwikkeling, gezondheid, werk-privébalans, sociale contacten, maatschappelijke betrokkenheid, subjectief welzijn, huisvesting, veiligheid en milieu. Meerdere van deze dimensies hebben raakvlakken met de agrofoodsector. Deze raakvlakken zijn weergegeven in figuur 1.

We kunnen de raakvlakken grofweg groeperen in drie categorieën:

1. Negatieve, deels onontkoombare effecten, samenhangend met de productie van voedsel zoals verschillende emissies (bijvoorbeeld broeikasgassen, fijnstof en stikstof).
   Deze aspecten hebben impact op het milieu, de gezondheid van mensen, veiligheid en huisvesting.
2. Positieve economische effecten van agrofood.
   Deze raken aan brede welvaart dimensies baanzekerheid en inkomen.
3. Positieve maatschappelijke effecten van agrofood vanuit een breed perspectief.
   Naast voedselzekerheid tegen acceptabele kosten ook de bijdrage aan strategische autonomie, landschapsbeheer en landbouw als cultuurdrager. Deze raken aan brede welvaart dimensies veiligheid, gezondheid, milieu en maatschappelijke betrokkenheid.

True value wil zeggen: de kosten en opbrengsten van natuur, klimaat, milieu, gezondheid en dierenwelzijn meeberekenen in de prijs van voedsel. Met behulp van het true value-concept is het mogelijk om breder afgewogen keuzes te maken over de toekomst van de landbouw, omdat de tot nu toe verborgen kosten en opbrengsten dan wel worden meegenomen bij het bepalen van de waarde van de sector voor de samenleving. Een mogelijk kleinere bijdrage aan de tweede categorie (een kleinere sector in traditionele zin) kan gepaard gaan met een grotere bijdrage aan de derde categorie en minder kosten in de eerste categorie. Zo zou per saldo de bijdrage van de agrarische sector aan de brede welvaart kunnen toenemen. Het is daarom wenselijk dat neveneffecten van landbouw die nu geen economische waardering krijgen via de markt, dat in de toekomst wel krijgen.

Er zijn verschillende redenen om te verwachten dat de bijdrage van de landbouw aan de samenleving stijgt als true value de norm wordt:

True value komt niet vanzelf tot stand. In een eerder artikel constateerden we al dat de vrijwillige bijdrage van consumenten aan verduurzaming (te) beperkt is. Actief overheidsingrijpen is daarom noodzakelijk om true value tot stand te brengen. Er zijn verschillende vormen van overheidsingrijpen. In tabel 1 staat een overzicht.

De opties variëren van reguleren (optie 1 en 2) tot beprijzen (optie 3, 4 en 5). De toepasbaarheid ervan is afhankelijk van de onderdelen van de true value van de landbouw waarop gestuurd wordt. Elke aspect kent een ander, optimaal mechanisme.

1. Verbieden is de optie die het meest effectief is om kleine hoeveelheden ongewenste activiteiten uit te bannen. In de landbouw kan deze aanpak bijvoorbeeld werken in geval van pesticiden die schadelijk zijn voor de waterkwaliteit. Een totaalverbod op emissies uit de land- en tuinbouw is echter geen optie, omdat altijd sprake is van enige emissies in de landbouw.
2. Normeren is vergelijkbaar met verbieden qua effectiviteit en past het best bij activiteiten waarbij een absolute nullijn niet zinvol is. Denk aan bemesting, dat in de juiste hoeveelheid zinvol (vruchtbare grond) en in overmaat juist schadelijk is (uitspoeling nutriënten).
3. Beprijzen middels veiling of uitgeven verhandelbare quota heeft als voordeel dat de gewenste daling van de emissies precies is te bepalen via de omvang van de geveilde of uitgegeven emissierechten. Emissies krijgen een prijs in de veiling of omdat ze verhandelbaar zijn. Op de langere termijn gaan de rechten naar degenen die er het meeste economische voordeel mee halen. Fosfaatrechten in de melkveehouderij zijn een voorbeeld van toepassing van dit mechanisme.
4. Beprijzen middels heffing heeft als risico dat het effect ervan onzeker is. Er zijn twee manieren van beprijzen middels heffing. Een heffing aan het begin van de keten bij agrarische ondernemers op basis van bedrijfsspecifieke prestaties heeft als voordeel dat het de factor ondernemerschap benut doordat het ondernemers stimuleert activiteiten aan te passen. Een heffing aan het eind van de keten bij consumenten beïnvloedt consumentengedrag. Het effect op producenten aan het begin van de keten is vaak beperkt, omdat ze geen invloed op de heffing kunnen uitoefenen. Dat kan alleen als de heffing door de voedingsmiddelfabrikant wordt doorvertaald naar de agrariër op basis van de werkelijke bedrijfs- en productspecifieke omvang van het externe effect (in plaats van een op voorhand bepaalde norm).
5. Beprijzen middels subsidie kan effectief zijn, maar het effect ervan is lastig in te schatten. Vooraf is het dan ook moeilijk te bepalen welk subsidieniveau noodzakelijk is om het gewenste effect te bereiken. Voorbeelden van subsidies in de landbouw zijn de vergoedingen voor Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer (ANLb).

Bovenstaande methodes zijn het meest effectief als ze voor alle aanbieders/producenten op een markt gelden. Als een Nederlandse CO₂-belasting bijvoorbeeld niet geldt voor geïmporteerde producten of voor concurrerende producenten in het buitenland dan is de kans groot dat Nederlandse producten vervangen worden door geïmporteerde producten, zonder dat de CO₂-uitstoot vermindert.

De inzet is om de true value ook in de prijs van een product tot uiting te laten komen. Dit zou ertoe moeten leiden dat het duurzamere product goedkoper is om te maken dan het minder duurzame product, of dat het minder duurzame product niet meer wordt geproduceerd.

Het overzicht aan maatregelen maakt ook duidelijk dat de true value van een product vrijwel altijd hoger ligt dan de huidige consumentenprijs. De kosten van veel negatieve externe milieueffecten zijn namelijk niet in de huidige productprijzen opgenomen. Bij true value kunnen consumenten hun koopgedrag aanpassen door duurdere producten (met veel negatieve externe effecten) in te ruilen voor goedkopere producten (met minder negatieve externe effecten). Zij kunnen een deel van hun vlees- en zuivelconsumptie bijvoorbeeld inruilen voor eiwitrijke groenten. Desondanks zal true value voor mensen met de laagste inkomens waarschijnlijk ongewenste negatieve koopkrachteffecten hebben. Voor hen is daarom aanvullend overheidsbeleid nodig om dit te compenseren. Voedsel is immers een basisbehoefte.

De opties uit tabel 1 maken duidelijk hoe de negatieve (externe) effecten van de landbouw verminderd en de positieve effecten gestimuleerd kunnen worden. Het is aan de overheid om hier vorm aan te geven, en zo de agrariër te prikkelen om te verduurzamen. De agrariër zal de extra kosten die hieruit voortvloeien moeten kunnen terugverdienen. Daar zullen de keten en de overheid aan moeten bijdragen.

Om te komen tot true value is een tweesporenaanpak nodig. Aan de ene kant creëert de overheid de omstandigheden waarin ondernemers en consumenten onzichtbare kosten meenemen in hun beslissingen. Dit is het private spoor. Daarnaast is er behoefte aan een publiek spoor, omdat sommige kosten en opbrengsten de maatschappij in brede zin raken. Deze collectieve opbrengsten en kosten vergen een publieke aanpak via beleid, publieke investeringen en subsidies.

Het private spoor: de keten

In het private spoor creëert de overheid de omstandigheden voor true value en laat het verder aan de markt en de keten om tot een optimum te komen.

In Europa is het private spoor ingezet met de Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD) richtlijn. Deze richtlijn verplicht grotere bedrijven te rapporteren over een aantal milieueffecten, oftewel onzichtbare kosten, van de eigen activiteiten en die van de toeleveringsketen. Daarmee spreekt de maatschappij de keten aan op haar verantwoordelijkheid en geeft ze indirect een signaal af om agrarische ondernemers te helpen in de transitie. Meerdere bedrijven in de voedselketen hebben dit opgepakt en hebben zich gecommitteerd om bijvoorbeeld de climate footprint van hun eigen bedrijf en die van hun toeleveranciers te verlagen. Deze bedrijven worden hiermee medeverantwoordelijk om agrarische ondernemers te helpen op weg naar duurzamere productiemethodes, bijvoorbeeld met afnamegaranties en een toeslag op de marktprijs. Dit is ook nodig omdat uiteindelijk de grootste veranderingen op het boerenerf moeten plaatsvinden en daar dus de meeste kosten moeten worden gemaakt. Daarnaast hanteert de overheid meerdere van de methoden uit tabel 1 om de keten naar een situatie van true value te bewegen.

Het publieke spoor: de overheid

In het publieke spoor gaat de inbreng van de overheid verder. Zij zorgt er daarin voor dat publieke goederen tot stand komen. De agrofoodsector levert een aantal van deze publieke goederen en diensten, die essentiële bijdragen leveren aan de samenleving als geheel. Voorbeelden daarvan zijn:

Deze bijdragen komen niet vanzelf tot stand via de markt, zelfs niet met een true value-benadering. Vanwege het collectieve karakter van deze goederen zullen individuele consumenten of bedrijven hier immers niet voor willen betalen, vergelijkbaar met de aanleg van wegen, defensie et cetera. Daarom is het aan de overheid om deze bijdrage voor de langere termijn zeker te stellen, zo nodig via steun aan de sector.

Het Europese Gemeenschappelijke Landbouwbeleid is hier een goed voorbeeld van. Dit beleid heeft onder andere tot doel om de voedselvoorziening in Europa zeker te stellen tegen acceptabele kosten voor de consument en met een redelijk inkomen voor de boer. Specifieke bijdragen van de agrarische sector voor de Nederlandse samenleving vragen om aanvullend Nederlands beleid, zoals vergoedingen voor groene diensten (bijdrage aan biodiversiteit) en blauwe diensten (bijdrage aan waterbuffering en behoud waterkwaliteit).

Een true value-aanpak legt de basis voor een grotere bijdrage van de land- en tuinbouw aan de brede welvaart. Het brede welvaartsbegrip helpt om de verborgen kosten en opbrengsten inzichtelijk te maken en zo tot true value te komen. Daarbij is true value niet een exact getal dat op een prijskaartje staat, maar een sturingsmechanisme van beleid, ondernemers en de waardeketen om de bijdrage van de landbouw aan de brede welvaart te vergroten. Sturing vindt in dit geval niet meer plaats op puur traditionele economische gronden, maar op basis van bredere maatschappelijke waarde. Voorbeelden van concrete sturingsmechanismen zijn mestgebruiksnormen, verhandelbare fosfaatrechten en publieke vergoedingen voor agrarische natuurbeheer. Het is aan agrariërs, de keten en overheden om een juiste balans te vinden die recht doet aan de true value van voedsel.