Prinsjesdag 2026: "Niet alles kan tegelijk"

Het kabinet Jetten-I presenteert zijn eerste Miljoenennota temidden van een onzekere en onrustige wereld. Niet alleen is het Nederlandse politieke landschap sterk gefragmenteerd, ook veranderen de mondiale machtsverhoudingen en stijgen de energieprijzen. Dit leidt onder meer tot oplopende inflatie en hogere rentes. Ondanks deze tegenwind verwachten we dat de Nederlandse economie dit jaar groeit met 1,3% en volgend jaar met 1,1%.

Vooral de oplopende inflatie brengt het kabinet in een lastig parket. Enerzijds staan in het coalitieakkoord grote ambities om te investeren in onder andere defensie, onderwijs, de woningmarkt en het verdienvermogen van de economie en wil het kabinet geld uittrekken om de stikstofproblematiek en netcongestie op te lossen en het klimaatbeleid te versterken. Anderzijds zet de hoge inflatie de koopkracht van huishoudens onder druk en duwen de hogere rentes op de kapitaalmarkt de rentelasten en daarbij de begrotingstekorten en de staatsschuld omhoog. Welke keuzes het kabinet hierin maakt, komt in de rest van dit artikel aan de orde.

Naast deze externe ontwikkelingen speelt ook mee dat het kabinet in zowel de Eerste als de Tweede Kamer geen meerderheid heeft en daardoor afhankelijk is van de steun van oppositiepartijen. Op basis van de huidige politieke realiteit lijken hiervoor twee mogelijkheden te zijn: linksom met PRO, of rechtsom met JA21 en de SGP. Die eerste optie heeft een meerderheid in zowel de Eerste als Tweede Kamer, terwijl de tweede optie alleen een meerderheid in de Tweede Kamer heeft. Welke kant het ook opgaat, het is in elk geval onzekerder dan in andere jaren in hoeverre de gepresenteerde plannen ook daadwerkelijk worden geïmplementeerd. Dat wordt de komende maanden duidelijk.

In de Miljoenennota beweegt het kabinet al in de richting van de oppositie, vergeleken met het coalitieakkoord van 30 januari. Zo ziet het al (tijdelijk) af van bezuinigingen op de sociale zekerheid en de gezondheidszorg en vult het lastenverzwaringen anders in dan het in het coalitieakkoord heeft voorgesteld. Op dit moment is het nog onzeker of deze handreikingen voldoende zijn om de benodigde politieke steun te krijgen.

Brede welvaart is geen expliciet thema in de Miljoenennota. Daar waar wordt gesproken over welvaart, gaat het vooral over financiële welvaart. Toch zien we in de plannen terug waar brede welvaart in de kern over gaat. De spagaat van het kabinet tussen investeren in grote maatschappelijke opgaven en houdbare overheidsfinanciën heeft namelijk voor een belangrijk deel te maken met de welvaartsverdeling tussen generaties.

In lijn met het coalitieakkoord investeert het kabinet in productiviteit, innovatie en het verdienvermogen om toekomstige brede welvaart te borgen. Tegelijkertijd heeft het kabinet oog voor de gevolgen van deze investeringen voor de overheidsfinanciën en daarmee voor de financiële lasten voor toekomstige generaties. De generatietoets uit de Leidraad Toekomstgericht Beleid moet ervoor zorgen dat beleidsmakers deze intergenerationele effecten van beleid meenemen. Opvallend is dat het hierbij niet alleen gaat om financiële impact, maar ook om “bredere maatschappelijke ontwikkelingen zoals duurzaamheid en toegang tot onderwijs”.

Het kabinet heeft in het coalitieakkoord de groeidoelstelling van gemiddeld 1,5% per jaar uit het advies van de commissie Wennink omarmd. Via publieke investeringen in onder meer defensie, klimaat, infrastructuur en water en door betere randvoorwaarden voor private investeringen te creëren, wil het kabinet het economische groeivermogen versterken.

Voor infrastructuur is in het coalitieakkoord al 7 miljard euro gereserveerd tot en met 2035. En 500 miljoen euro structureel per jaar. Nu komt er tot en met 2035 nog eens 3,6 miljard euro bij. Ook maakt het kabinet een deel van de eerdere bezuinigingen op onderwijs ongedaan. De bruto OCW-uitgaven stabiliseren daardoor tot en met 2031 rond 60 miljard euro per jaar. Als percentage van het bruto binnenlands product (bbp) nemen de onderwijsuitgaven de komende jaren nog steeds wel af.

Investeringen in innovatie

Het kabinet richt een Nationale Investeringsinstelling (NII) op met een startkapitaal van 3,3 miljard euro om aantrekkelijke condities voor innovatieve bedrijven te scheppen. Dit plan stond al in het coalitieakkoord. Deze instelling staat op afstand van de overheid en richt zich op de financiering van projecten en ondernemingen met een hoog risicoprofiel, waarvoor op de reguliere markt geen of onvoldoende financiering beschikbaar komt. Het kabinet legt de nadruk op het verstrekken van leningen. De budgettaire bijlage bij het coalitieakkoord laat daarnaast ruimte voor private co-investeringen. Afhankelijk van de uiteindelijke vormgeving zou de NII daarmee ook risicodragend kapitaal kunnen verstrekken en kunnen delen in de opbrengsten van succesvolle investeringen. Dat kan de instelling een revolverend element geven, maar de precieze inrichting is nog niet uitgewerkt.

Het al bestaande Nationaal Groeifonds krijgt er tot en met 2035 enkele honderden miljoenen euro’s bij. Daarnaast is 500 miljoen euro gereserveerd voor het Nationaal Agentschap voor Disruptieve Innovatie (NADI), gericht op technologische oplossingen voor maatschappelijke problemen. Bij NADI is de budgettaire behandeling ten opzichte van het coalitieakkoord aangepast, waardoor de uitgaven daarvan nu wel meetellen voor het EMU-saldo.

Randvoorwaarden en haalbaarheid

Extra financiering alleen is niet voldoende. Het kabinet wil ook de voorwaarden verbeteren waaronder investeringen tot productiviteitsgroei leiden. Daarbij gaat het onder meer om het terugdringen van regeldruk en netcongestie, het versnellen van vergunningverlening, het verbeteren van de aansluiting tussen arbeidsvraag en arbeidsaanbod en het bevorderen van concurrentie en bedrijvendynamiek. Dit sluit aan bij een eerdere analyse van RaboResearch.

Uit diezelfde analyse blijkt dat tot en met 2035 een additionele investeringsimpuls van 19 miljard euro (constante prijzen) in publiek en privaat R&D, onderwijs en kapitaal nodig is om bij de groeidoelstelling van 1,5% in de buurt te komen. De huidige kabinetsplannen sluiten hier nog niet bij aan, zie het bovenstaande voorbeeld over gelijkblijvende onderwijsuitgaven tot en met 2031. Naast directe publieke uitgaven ziet het kabinet – in lijn met de commissie Wennink – voor zichzelf een rol om private R&D-investeringen te stimuleren. Ook op dit terrein zet het nog geen substantiële stappen.

Het kabinet volgt in de Miljoenennota op het gebied van defensie de plannen die zijn uiteengezet in de Defensienota 2026. Daarmee trek het kabinet fors meer geld uit voor defensie: voor 2027 zijn de uitgaven (exclusief uitgaven aan Oekraïne) 0,6 miljard euro hoger dan eerder begroot, in 2030 is dit 9,9 miljard euro hoger en in 2035 19,3 miljard euro. De defensie-uitgaven lopen daardoor op tot 2,8% van het bbp in 2030 en 3,5% in 2035, waarmee Nederland aan de NAVO-norm zou voldoen. Het kabinet wil de krijgsmacht uit laten groeien tot een schaalbare en oorlogsklare organisatie, met meer personeel, materieel en voorraden en extra aandacht voor drones, cyber security, kunstmatige intelligentie en ruimtevaart.

Daarnaast moet minstens de helft van de aankopen door het ministerie van Defensie bij Nederlandse en andere Europese bedrijven vandaan komen en wordt 10% van het investeringsbudget gereserveerd voor innovatie en het opschalen van de defensie-industrie. De ambities zijn dus groot, maar geld alleen is niet genoeg. Zonder extra productiecapaciteit, technisch personeel en fysieke ruimte dreigt een deel van de hogere uitgaven vooral te resulteren in hogere prijzen en langere levertijden, in plaats van in meer militaire slagkracht.

Dat is ook de belangrijkste boodschap van de onlangs verschenen Economische Beleidsanalyse Defensie-industrie, waarin in opdracht van het ministerie van Defensie is uitgezocht hoe publieke middelen zo kunnen worden ingezet dat ze maximaal bijdragen aan militaire gereedheid, industriële uitbreiding en economische meerwaarde. Op dat laatste punt sluit het rapport aan bij onze eerdere analyse naar de mogelijke economische baten van uitgaven aan defensie. Hogere defensie-uitgaven leveren op zichzelf slechts beperkte economische baten op; het maakt veel uit waaraan en hoe het geld wordt besteed.

Gezamenlijke Europese inkoop, standaardisatie en specialisatie op basis van comparatieve voordelen kunnen schaalvoordelen opleveren, terwijl investeringen in R&D en productiecapaciteit innovatie en productiviteit kunnen versterken. Het kabinet zet hier expliciet op in met het budget voor innovatie en industrie-opschaling en de doelstelling om minstens 50% in Nederland en Europa te besteden. Dat is echter nog geen garantie voor een efficiënte Europese defensie-industrie. Daarvoor is meer nodig: samen inkopen, harmonisatie van eisen aan materieel en weinig verschillende productielijnen.

De betaalbaarheid en toegankelijkheid van de woningmarkt vormen de afgelopen decennia een belangrijk thema voor opeenvolgende kabinetten. Alle beleidsdoelen ten spijt daalt het aantal opgeleverde woningen sinds 2022 juist. Dit komt door vraaguitval ten gevolge van de opgelopen rente, stijgende bouwkosten en structurele knelpunten als netcongestie, stikstofproblemen, bezwaar- en beroepsprocedures en personeelskrapte. In het middenhuursegment verdampt het aanbod nu veel woningbeleggers hun huurhuizen verkopen door het verslechterde investeringsklimaat (de zogenoemde uitpondgolf). En de sociale huursector kampt met lange wachtlijsten en beperkte financiële ruimte om nieuwe huurwoningen te realiseren.

Het kabinet komt met een financiële impuls voor de bouw van huurwoningen. Woningcorporaties worden vanaf 2028 vrijgesteld van de ATAD-regeling (een EU-regeling die de renteaftrek beperkt) waardoor zij naar schatting per jaar 425 miljoen euro minder belasting hoeven te betalen. Dit vergroot de investeringscapaciteit van woningcorporaties significant. Deze lastenverlichting wordt deels gedekt vanuit het bedrag van 1 miljard euro per jaar dat in het coalitieakkoord vanaf 2029 voor woningbouw is uitgetrokken. Uit ditzelfde budget trekt het kabinet vanaf 2029 100 miljoen euro per jaar uit voor objectsubsidies om de bouw van middenhuurwoningen te stimuleren. De rest van het jaarlijkse miljard wordt ingezet voor diverse regelingen, zoals de realisatiestimulans, het beter benutten van woningen, een grondfaciliteit en voor grootschalige woningbouwgebieden. Het gaat hierbij deels om bestaande regelingen die worden verlengd, en die zonder het vinden van aanvullende dekking zouden aflopen.

Ook via andere nieuwe maatregelen wordt geprobeerd om het investeringsklimaat voor woningbeleggers te verbeteren, om zo de verkoopgolf van huurwoningen af te remmen. Zo gaat de overdrachtsbelasting voor niet-eigenwoningen vanaf volgend jaar van 8% naar 7%. Het kabinet gaat ook de Wet betaalbare huur en de regels op het gebied van tijdelijke verhuur mogelijk aanpassen en de mogelijkheden voor hospitaverhuur verruimen.

De aangekondigde financiële impulsen kunnen op termijn bijdragen aan meer nieuwbouw. Doordat er – zeker op korte en middellange termijn – ook tal van andere knelpunten spelen bij de nieuwbouw, en een deel van de voor woningbouw uitgetrokken middelen pas vanaf 2029 beschikbaar is, kunnen er echter geen wonderen van worden verwacht. Ook van het beleid dat zich op commerciële verhuurders richt, verwachten we geen grote effecten. Volgens een peiling van Vastgoed Belang is het nog maar de vraag of de aangekondigde aanpassingen voldoende zijn om bovengenoemde verkoopgolf te dempen. Daarbij lijkt een groot deel van de beleggers die wilden uitstappen dit inmiddels al te hebben gedaan. Tegelijkertijd kan het uitstel van het nieuwe box 3-stelsel (zie de paragraaf over vermogensbelasting) zorgen voor onzekerheid onder particuliere woningbeleggers.

De in het coalitieakkoord afgesproken bezuinigingen op sociale zekerheid zijn geschrapt of uitgesteld. Van tafel zijn de versnelde verhoging van de AOW-leeftijd vanaf 2033, en de verlaging van het maximum dagloon. Het maximum dagloon is het inkomensplafond voor loongerelateerde uitkeringen zoals de WW, de WIA en het zwangerschaps- en bevallingsverlof (WAZO). Het kabinet zet het plan om de WW-duur te verkorten door, maar stelt de invoering uit van 2028 tot 2029.

Het kabinet volgt de eerder uitgezette beleidslijnen om het verschil tussen vast en flex te verminderen, en de bestaanszekerheid van werkenden te vergroten. Over een aantal van deze maatregelen schreven wij al eerder, zoals over de stijging van het minimumjeugdloon en het nieuwe toelatingsstelsel voor uitzendbureaus. Uitzendkrachten hebben vanaf 2027 recht op gelijkwaardige arbeidsvoorwaarden en zelfstandigen met een laag uurtarief kunnen makkelijker aanspraak maken op werknemerschap. De andere maatregelen voor zelfstandigen uit het wetsvoorstel Verduidelijking beoordeling arbeidsrelaties en rechtsvermoeden (Vbar) zijn ingetrokken; het kabinet werkt nu aan een nieuwe Zelfstandigenwet die op zijn vroegst in 2028 in werking treedt. Zoals eerder aangekondigd wordt de zelfstandigenaftrek in 2027 verlaagd naar 900 euro en vervalt de startersaftrek. De belastingvrijstelling voor expats gaat in 2027 van 30% naar 27% van het inkomen.

Werkgevers moeten binnenkort voldoen aan de EU-richtlijn over loontransparantie. Zij mogen sollicitanten niet meer vragen naar hun salarisgeschiedenis, maar moeten inzicht bieden in de salarisbandbreedte van de functie voordat het arbeidsvoorwaardengesprek plaatsvindt.

Al met al gaan de lasten op arbeid met dit pakket aan maatregelen omhoog, zo concludeert ook de Raad van State, terwijl de intentie van het kabinet is dat meer werken moet lonen. Daartoe komt het kabinet voor het einde van 2026 met een hervormingsagenda voor het inkomensbelastingstelsel en het stelsel van toeslagen, overige inkomensregelingen en sociale zekerheid.

Voor het derde jaar op rij verbetert de voor 2030 verwachte emissiereductie nauwelijks, terwijl een verdere daling nodig is om de klimaatdoelen te halen. Het kabinet houdt vast aan 55% minder uitstoot dan in 1990 en klimaatneutraliteit in 2050. Het Planbureau voor de Leefomgeving concludeert in de Klimaat- en Energieverkenning (2026) dat de kans dat Nederland dit doel voor 2030 haalt kleiner blijft dan 5%. Door de lange ontwikkel- en bouwtijd leveren veel energieprojecten waarschijnlijk vooral na 2030 pas extra emissiereductie op.

Het kabinet trekt aanzienlijke bedragen uit voor de energietransitie, grotendeels via bestaande of eerder aangekondigde regelingen. In 2027 is ongeveer 6 miljard euro beschikbaar voor energiezekerheid en verduurzaming. Ongeveer 1,6 miljard euro daarvan betreft uitgaven via bestaande SDE-regelingen. Nieuw in de Miljoenennota is een aanvullende reservering van 1,3 miljard euro voor CO₂-opslag via het Aramis-project onder de Noordzee. De bestaande plannen voor wind op zee, energie-infrastructuur en kernenergie lopen door, met enkele budgettaire aanvullingen. Zo is tot en met 2031 360 miljoen euro beschikbaar voor infrastructuur voor nieuwe windenergiegebieden op zee en 200 miljoen voor kernenergie.

Voor huishoudens is daarnaast bijna 500 miljoen euro aan investeringssubsidie beschikbaar voor isolatiemaatregelen en warmtepompen. Tegelijk wordt de accijnskorting op benzine en diesel verlengd tot en met 2027 en daarna geleidelijker afgebouwd. Dit kost samen ongeveer 1,2 miljard. Ook wordt de vliegbelasting voor langeafstandsvluchten lager. Daarmee ondersteunt het kabinet op korte termijn betaalbaarheid en de concurrentiepositie, maar verkleint het de financiële prikkel om minder fossiele brandstoffen te gebruiken.

Ook werken in 2027 eerdere besluiten en externe ontwikkelingen door. De Autoriteit Consument & Markt verwacht gemiddeld 20% hogere transporttarieven. Ook stopt de salderingsregeling, waardoor veel huishoudens met zonnepanelen per saldo een hogere energierekening krijgen. Geopolitieke spanningen houden de energieprijzen hoog, met gevolgen voor de energierekening van huishoudens. Voor huishoudens met lage inkomens en hoge energielasten blijft het publieke energiefonds beschikbaar. Ook geldt vanaf 2027 een werkgeversheffing van 12% op nieuwe auto’s van de zaak met een verbrandingsmotor die mede privé worden gebruikt.

Het begrotingstekort (EMU-saldo) komt volgens het kabinet in 2026 uit op 2,3% en in 2027 op 2,9%. In de jaren tot en met 2031 ligt het tekort tussen de 2,2% en 2,5%. Dit is hoger dan ten tijde van het coalitieakkoord, vooral door hogere totale uitgaven. In alle jaren blijft het tekort wel binnen de Europese tekortnorm van 3%. De schuldquote (als percentage van het bbp) stijgt van 45,6% dit jaar naar 46,9% in 2027. Hiermee bevindt de schuldquote zich nog ruim binnen de Europese norm van 60%.

Voor de langere termijn dreigt er echter wel een forse oploop van de schuldquote (zie figuur 2). Onder andere door hogere uitgaven aan defensie en door de vergrijzing lopen de reguliere overheidsuitgaven op. Daarnaast lopen ook de rentelasten fors op (zie figuur 3). Dit komt vooral doordat staatsleningen die tijdens periodes met lage rentes zijn afgesloten tegen een couponrente van minder dan 1% na afloop opnieuw moeten worden gefinancierd tegen de huidige marktrente, die ruim hoger ligt. De komende zes jaar geldt dit voor ongeveer 150 miljard euro aan staatsschuld. De totale rentelasten komen in 2035 naar verwachting uit op 30 miljard euro, tegen minder dan 9 miljard euro dit jaar.

Sinds het Kerstarrest uit 2021, waarin de Hoge Raad oordeelde dat de toenmalige opzet van box 3 onrechtmatig was, werkt het kabinet aan een opvolger van de regeling. Het kabinet wilde de nieuwe box 3 vormgeven als een vermogensaanwasbelasting, waarbij voor de meeste beleggingen jaarlijks belasting zou worden geheven over zowel gerealiseerde als niet-gerealiseerde waardestijgingen. Alleen voor vastgoed en aandelen in start-ups en scale-ups werd een vermogenswinstbelasting voorgesteld, waarbij belasting over de waardestijging pas verschuldigd is op het moment van verkoop. Bij een belangrijk deel van de Kamer bleek het belasten van papieren winsten echter omstreden, waardoor het voorstel op onvoldoende steun in de Eerste Kamer kon rekenen. Het kabinet heeft de besluitvorming over de toekomstige vormgeving van box 3 daarom uitgesteld en wil met een voorstel komen dat op een breed politiek draagvlak kan rekenen.

Daarbij lijkt de voorkeur steeds meer uit te gaan naar een zuivere vermogenswinstbelasting, in lijn met veel andere landen. Voor beleggingen in aandelen zou dat bijvoorbeeld betekenen dat over ontvangen dividend direct belasting moet worden betaald in box 3, terwijl belasting over waardestijgingen pas verschuldigd is wanneer de aandelen worden verkocht. Hierdoor kan de belastingheffing over vermogensgroei worden uitgesteld. Voor de overheidsfinanciën betekent dit op korte termijn lagere belastinginkomsten. Bovendien kunnen deze aanpassingen leiden tot vertraging, waardoor het nieuwe stelsel mogelijk later dan in 2028 (zoals gepland) in werking treedt.

Volgens de Septemberraming van het Centraal Planbureau (CPB) stijgt de mediane koopkracht in 2026 met 0,6%, maar daalt deze in 2027 met 0,1%. Voor komend jaar voorziet het CPB weliswaar dat de lonen met 3,8% harder stijgen dan de consumentenprijzen (2,8%), maar dat biedt voor de meeste Nederlanders onvoldoende soelaas voor de lastenverzwaringen die het kabinet voorstelt. Zo gaan onder meer de tarieven van de inkomstenbelasting omhoog. Wel zijn de lastenverzwaringen wat kleiner dan waar het CPB in augustus nog mee rekende.

Lagere inkomensgroepen zullen hun koopkracht zien stabiliseren of licht zien stijgen, verwacht het CPB. Tegenover de hogere tarieven van de inkomstenbelasting staat een verhoging van de arbeidskorting met 173 euro. Hogere-inkomensgroepen zien hun koopkracht wel dalen, onder meer door de hogere belastingtarieven en vanwege het niet-indexeren van de schijfgrens voor het hoogste tarief van de inkomstenbelasting (nu 78.426 euro). Daardoor valt voor hogere inkomens een groter deel van hun inkomen onder het hoogste belastingtarief.

Wanneer we kijken naar inkomstenbron, dan valt op dat vooral werkenden hun koopkracht in 2027 volgens de CPB-prognose relatief sterk zien dalen (-0,2%). Ook voor uitkeringsgerechtigden (-0,1%) is er een kleine min. Voor pensioengerechtigden wordt een mediane koopkrachtstijging van 0,3% verwacht. Deze koopkrachtstijging onder gepensioneerden komt niet zozeer door de Prinsjesdagplannen. Daarin schuilt namelijk ook voor gepensioneerden een versobering, in de vorm van een verlaging van de ouderenkorting (een belastingvoordeel voor mensen boven de AOW-leeftijd) met 100 euro. Dat de mediane gepensioneerde er toch op vooruitgaat, komt vermoedelijk vooral doordat pensioenfondsen met een hoge dekkingsgraad de uitkeringen verhogen bij de overstap naar een nieuw type pensioenstelsel. Dit betekent dus dat de koopkrachtstijging zich concentreert bij de groep voor wie deze overgang per 2027 plaatsvindt.

De koopkrachtontwikkeling is met veel onzekerheid omgeven. Op basis van een actualisatie van de energieprijsramingen gaat RaboResearch voor 2027 uit van een inflatie (CPI) van 3,8%, ruim één procentpunt hoger dan wat het CPB verwacht. Dat komt niet alleen doordat we hogere prijzen van ruwe olie, gas en brandstoffen (zoals diesel en kerosine) voorzien, maar ook doordat we een sterkere, vertraagde doorwerking verwachten van hogere energieprijzen naar de prijzen van industriële goederen, voedsel en uiteindelijk ook diensten. Tegenover de hogere inflatie die we verwachten staat weliswaar ook een hogere voorziene loongroei (4,2% in 2027) dan die het CPB raamt, maar netto komt de mediane koopkrachtdaling in 2027 in onze eigen berekeningen uit op 0,8% (zie figuur 4). De koopkrachtontwikkeling van de verschillende groepen verslechtert navenant.